跨界公共危机及其治理：基于整体性治理的视角

论文总字数：12171字

摘 要

随着现代社会复杂性与不确定性的增加，公共危机日益呈现跨界特性。跨界公共危机的产生不仅对社会发展产生很大影响，还对社会公共危机治理能力提出了新的要求和挑战，它的复杂性和严重性需要各政府、部门和社会的共同协作。整体性治理理论是针对公共危机治理碎片化而提出的治理模式，对我国的公共危机治理具有重要的参考意义。

关键词：跨界危机；整体性治理；危机管理

The Location of Our Government Role in the Governance Environment

Zhu Donghui

（School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300）

Abstract: Nowadays, with the raise of complexity and uncertainty of society, the public crises appear cross-border character gradually. The transboundary nature of modern crises has not only exerted a tremendous influence on the development of society, but also put new demands on crises management. The complexity and severity of transboundary crisis need the cooperation of the government, department and society. Holistic governance theory is a model which has put forward for the fragmentation of public crisis. It has great reference value to the crisis management of our country.

Key Words: Transboundary Crises; Holistic governance ; Crises management

进入21世纪，全球的自然灾害和人为事故不断发生，2001年911恐怖袭击，2002年的SARS病毒，2004年印度洋海啸，2008年国际金融危机以及中国汶川地震，2012年全球极端天气灾害。将这些事件与以往的灾害对比我们可以发现，它们持续时间要长的多，影响范围也广的多，这是因为公共危机像病毒一样把危险传染给其他领域或部门，并可能在此期间发生“基因突变”，产生新的问题，这就是当前公共危机的跨界性表现。跨界公共危机究竟是什么？跨界公共危机有哪些特点，它又是如何形成的？跨界公共危机对传统公共危机治理模式带来了哪些新的挑战？如何治理跨界公共危机？这些问题的解决已经迫在眉睫。

一、文献综述：跨界公共危机研究的勃兴

在概念研究方面，对于跨界公共危机的定义目前国内外还没有一个明确的说法。在某些外文文献中，认为跨界公共危机的“界线”是指国界，行政区域边界等，像Transboundary Crises、cross-border crisis和Transboundary Threats 等词都是外文文献中常用来表示跨界公共危机的词。在中国，也有研究跨流域边界的文献，比如关于2007年太湖流域蓝藻爆发的跨域治理，杨新春对地方政府合作困境的原因做了一定的分析并对如何改进提出了自己的看法。跨界公共危机从某种程度上说，可以认为是跨越地域的危机，但跨域危机跨越的绝仅仅只是地域上的界限。

在特征研究方面，早在2003年，薛澜就指出当前危机事件呈现领域复杂化、发生高频率、大规模、高组织性、暴力性、危害性、波动方式多元化和影响国际化的特征，^[1]虽然没有明确指出当前公共危机的跨界特征，但文章已经蕴含了公共危机具有跨界特征的思想。

在类型研究方面，理论界主要是按照公共危机的发生载体或危害对象来划分的，如孙继伟在将危机界定为企业危机、公共危机、自然与生态危机三种基本类型的基础上，指出跨界公共危机就是包含了两种或多种危机性质的危机；^[2]王刚从危机涉及的行政区域和治理主体功能角度，将跨界公共危机划分为区域型跨界危机、功能型跨界危机和综合型跨界危机三个基本类型。^[3]

在治理研究方面，目前学术界尚处于探索阶段，主要从宏观层面提出了治理跨界公共危机的总体应对策略。如“树立危机管理中跨界治理的观念，加强危机管理中政府组织部门之间的沟通与联动，建立跨区域性危机管理合作协调机制，探索整合私营部门与民间力量参与危机管理的制度化方式。”^[4]对于公共危机的研究，目前大部分还是分布于公共管理的学科中，而在公共管理的学术会议上，又很少有提及跨界公共危机的研究，因此如何治理跨界公共危机，并将其落实到具体方法、措施以适应越来越严峻的形式还有待研究探讨。

二、跨界公共危机：基本特征与生成机理

要正确了解跨界公共危机，首先需要明确跨界公共危机的定义，而要明确跨界公共危机的定义，则先要知道“界”的含义。“界”，我们一般认为为地域的界限，也就是跨越不同的地境。但是仅仅是跨越地域界限的“跨界公共危机”并不就是我们目前所面对的危机，真正的跨界公共危机的影响范围远比跨地域危机大得多，它可能包含了多种危机性质，是一种复合危机。知名危机管理学者阿金·伯恩等认为，当表现形式复杂多样，生命维持系统、功能或基础设施受到严峻威胁，以及失效原因或补救方案尚未清晰时，这就是跨界危机。^[5]要治理跨界公共危机，消除危害，就必须先从了解跨界公共危机的特征与生成机理入手。

（一）跨界公共危机的基本特征

随着全球化的趋势，危机的破坏力不仅限于某个区域，某个国家，甚至会扩散到全球，跨界公共危机区别于传统公共危机的最大特征就在于它的跨界性，这种界限包括了空间，时间和功能的界限。在空间上，传统危机仅限于一定的区域内，而跨界公共危机的爆发，可能仅仅是一个点，但也可能是一整片或是不相邻的多个区域。在时间界限上，传统危机从发生到结束都比较清楚明确，而跨界公共危机的却比较模糊，很多时候危机看似已经结束，但实际上并没有，经过一段时间的“休养生息”又会再次出来“作案”，至于具体何时结束也无法知晓，没有明确的标志。在功能上，传统危机只涉及某个领域，某个功能，而跨界公共危机可能开始只在某个领域产生，但能够迅速渗透，它会向其他领域延伸发展，从而跨越两种或多种领域，因而它涉及的范围更宽更广。

跨界公共危机除了跨界性之外这个基本特征外，它的不确定性更为突出。跨界危机的跨区域性、跨功能属性、影响不限于时空与阶层、人类自身制造性等特征，以及治理策略的缺失、传统破碎化行政管理体制的肘制、政治系统影响力耗散以及媒体推波助澜，使得跨界危机具有深度的不确定性。^[6]随着时代的发展，社会联系日益紧密，无论流动性还是关联性都日渐增强，跨界公共危机的爆发往往一环扣一环，会像湖水中的涟漪一样波及周边区域，并快速与其他问题纠结在一起，让人无法捉摸，难以控制，不仅直接危害个人利益，更会蔓延至不同地区、领域，造成社会秩序混乱。正是由于这样的不确定性，使得跨界公共危机带来的损失和破坏要比传统公共危机大的多，在这样充满不确定的环境下，组织协调治理危机的困难可想而知。

（二）跨界公共危机的生成机理

首先，由于社会联系紧密，社会流动性与复杂性加强致使遇到单一危机一环接一环的波及其他领域，逐渐演变为跨界公共危机。从国际环境上看，国家之间无论是经济、政治还是文化的交流都日益频繁；从国内环境看，我国目前处于社会转型时期，各种矛盾凸显，群体性事件频发，随着社会流动性的日渐增强，不同的地域、领域相互影响，交叉互动。在这样的环境下，社会看上去平静安定，实则暗流涌动，危机可以轻易突破看似坚固实则脆弱的边界，伺机爆发，进而迅速影响周边环境，并在传播的过程中与多种矛盾问题纠缠，形成更为复杂的跨界公共危机。现代社会相互依存的加强使之在危机的冲击面前变得更为脆弱不堪。现代科技的发展极大地增加了社会的各个要素与各大环节的相互依存性。在这种相互依存的社会中，如果其中的一个环节出现危机，便会马上影响到其他各个环节。^[7]

其次，风险社会下危机形成因素的变化导致跨界公共危机的产生。风险社会是当前社会的一个特征，在这样的社会下政治、经济、社会和自然因素都可能成为引发风险的原因，危机的爆发几乎是必然的。我国处在社会转型的关键时期，资源、人口、环境等因素都处于不稳定的状态，而在改革期间，权利与利益的在不同的主体之间交换，也会形成很多不稳定的因素，再加上我国本身地域辽阔，地形复杂，自然灾害频发的自然因素，这些都成为引起跨界公共危机的潜在“杀手”。此外，随着经济的高速发展，科学技术也在飞速前进，它一方面为人类带来无数便利，另一方面也埋下了很多隐患，可能引起很多意料之外的问题。这些新的危机形成因素在全球化的背景下很有可能被催化，跨越边界，形成新的跨界公共危机，给人类的生活带来威胁。

三、治理失灵：跨界公共危机对传统公共危机治理模式的现实挑战

随着全球化的脚步越来越快，工业化、城市化也在加速前进， 跨界公共危机发生的频率逐年提高，危害程度也越来越严重，因此，跨界公共危机在治理主体关系、非政府组织参与、沟通机制完善等方面都与传统公共危机有着较为明显的区别，出现了许多新的问题。

（一）府际关系不协调

府际关系是指“政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系”。^[8] 跨界公共危机，它跨越了地域，时间，功能的界限，具有复杂性和不确定性，对治理主体的协调合作有着较高的要求。面对如今天灾多种人祸多样的风险社会，尤其是在对跨界公共危机的治理中就更需要各治理主体共同协作，打破传统的危机治理模式，主动应对。然而在应对公共危机时，中国政府的传统做法往往“管”多于“治”，权力运行自上而下，管理单一而被动，很少鼓励社会参与，缺乏针对性。

我国目前在政府间合作上还存在许多问题。在政府部门之间，我国虽然已经形成了许多危机处理体制，政府的各个职能部门根据危机类型的不同进行分类管理，但这些体制依旧呈现出条块分割状，有些部门重合，权责不明晰，在执行过程中容易出现各自为政的情况，缺乏统一的领导，难以形成有机整体发挥作用，不能顾全大局。在政府与政府之间，有些地区已经有了合作意向，但碍于协调机构与协调方式而不能成立，有些地区则因为地域经济差异较大，对于相关的经费以及利益问题无法达成一致而不能成功。谢庆奎教授认为“每个政府都有着‘利他’和‘自利’的双重动机。‘利他’，是政府的职责所在，要求政府从人民的角度出发，提供便民利民的服务；‘自利’，则是基于对自己利益的考虑，希望能够从工作中得到一定的利益。在政府的各种关系中，利益关系决定权力关系、财政关系、公共行政关系。”^[9]正是由于各政府都把利益关系放在首位，才会出现有利可寻时争抢做事，无利可图时互相推托的情况，对于治理跨界公共危机，无论是政府部门之间还是政府与政府之间都必须尊重各自的利益才能寻求合作共赢，如果只为自身着想，不权衡各方利害，到最后只会两败俱伤。

（二）沟通机制不完善

1.政府与媒体沟通失败

著名危机管理学家罗伯特·希斯明确指出“在危机管理中，沟通是最重要的工具。”^[10]任何公共危机事件都得到人们的强烈关注，然而在政府部门未及时发布权威消息以及未与公众适当沟通的情况下，网络信息传播的匿名性及时效性就会极大提高了模糊性。^[11]比如2008年的雪灾，面对这种天灾，政府很习惯的就把它归结为一般的雪灾，忽视了观察测量考究的重要性，没有开展有针对性的行动。而更严重的是，在灾后治理期间，各种小道消息四起，官方发布信息不够准确权威，致使大量人员滞留，高速阻断，影响救险的速度进程。

跨界公共危机的跨界性和“碎片化”决定了跨界公共危机治理不再是由单个政府参与的，因而政府也并非是能够发布危机信息的唯一主体。由于科学技术的发展，获取信息的来源多样，如果媒体在治理过程中先于政府发布消息，很容易引起人们的广泛关注，这将会削弱政府的权威性。如果发布的消息不实，也很容易引起恐慌或者造成混乱，使沟通变得更困难，政府进一步做出行动回应危机也更加艰难。如果政府永远只是 “报喜不报优”，向公众隐瞒真相，想通过自己一己之力低调处理，更是可能导致事态扩大甚至失控。危机治理的每个主体拥有的信息资料都在不断更新中，都是不完全的，甚至可能会出现截然相反的情况，要将这些资料提取筛选转换成完整真实的信息已属不易，但如何将这些信息迅速准确地传递给公众更是重要。媒体作为公众和政府之间交流信息的媒介，在治理危机时起着重要的作用。如何构建良好的政府与媒体协同治理关系，是协同治理理论题中应有之意，也直接关系到危机治理结果以及整个公共危机协同治理系统的协调性和稳定性。^[12]政府与媒体之间互相不信任，不合作，政府与公众之间也缺乏理解，没有凝聚力的组织无法解决任何问题。跨界公共危机的不确定性比起传统公共危机大大增加，这就要求政府与媒体要成为坚定的盟友，增加信息交流，实现责任共担。

2.缺乏技术支撑，信息无法共享

信息的“碎片化”是导致跨界公共危机无法快速妥善治理的元凶之一，作为跨界公共危机治理中不可或缺的因素，信息的缺失甚至会加重跨界公共危机的危害。我国目前大部分的社会信息归政府所有，但是却出现政府与政府之间信息无法正常沟通，共享性差，不足和闲置并存，资源浪费等情况。究其原因，一是因为信息作为一种资源会给政府带来许多利益，拥有的信息越多得到的利益也就越大。信息优势是政府在竞争中获得胜利的关键之一，因而在面临与其他政府或者非政府组织合作时持防备态度，垄断信息，信息不交互。有些地区甚至实行地方保护主义，独占危机治理中的有利资源，封锁信息，只顾自身利益，以狭隘的眼光看待当前的危机，缺乏整体性的考量，致使在治理跨界危机时合作性质只存在于表象。二则是因为由于各政府的独立性，信息系统大多都以地区或是行业的操作系统为基础，自成体系，形成信息孤岛，信息分布分散、混乱、无序，呈现碎片化，缺乏管理使之整合。而现有的技术还无法使大量不同信息系统中的信息归于一处，从而形成信息共享性差，资源浪费的情况。

（三）非政府组织发展受限，竞争力不强

1.受到较多管制，组织缺乏独立性

作为跨界公共危机的治理主体之一，非政府组织能够做一些政府做不到或者不方便做的事情，具有辅助政府，完善治理的作用，但实行的双重管制使非政府组织不仅要挂靠在政府的行政部门下，还要在业务活动上受到主管单位限制。在这样的情况下，首先组织的成立受到阻碍。成员数目，财务状况，办公场所有无都成为非政府组织能否成立的条件，此外，如果同一区域已经有了同类型的非政府组织，上级部门在认为没有必要成立时则不会予以批准通过，非政府组织的成立受到相当严格的限制。其次，非政府组织的运作也受到阻碍。无论什么组织在应对危机时必须有足够的资金维持运营，而非政府组织是不以营利为目的的组织，资金来源非常有限，政府的资金补给几乎是它的全部收入。基于资金上对政府的依赖，非政府组织在应对危机时也只能完全听从政府的指挥，自己无法大展拳脚。种种限制阻碍了非政府组织的发展，也不利于危机的治理。

2.竞争力不强

非政府组织的竞争力体现在财力和能力上。从财力上说，资金问题时困扰全球非政府组织的问题，我国目前的非政府组织大多都是零散的小组织，筹资能力弱，运作资金主要靠政府提供，在财力上更是面临资金匮乏的难题。从能力上说，非政府组织主要功能是提供公共服务，但非政府组织知名度不高，公众对非政府组织提供的服务都报以观望和怀疑态度，“郭美美事件”更是损害了非政府组织的形象，造成信任危机，这对非政府组织的形象塑造以及危机处理都是非常不利的。非政府组织提供的是专业化的服务，但由于资金紧张，人才的缺少，非政府组织队伍出现专业人才少，专业素养低，服务质量差等问题，这也是致使非政府组织作为危机治理的主体之一却竞争力不强的重要原因。

四、整体性治理理论

（一）整体性治理的概念及特征

整体性治理是针对新公共管理运动中出现的碎片化问题所做出的一种回应，目的是通过整合各种资源，解决由碎片化带来的社会问题。20世纪90年代，英国学者佩里·希克斯在《整体政府》一书中第一次提出整体性治理的概念，并得到当时英国政府的认同，很快采纳这个理论并应用于改革中。希克斯认为，所谓整体性治理就是“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”。^[13]新公共管理主张提倡专业化管理，而整体性治理的关键在于重新整合，消除主体单一，组织功能重叠等碎片化问题，强调协同整合，公共服务参与主体的多元化；合理分工，调整各部门机构的功能边界，权责明晰；提供优质高效的公共服务，满足公民的多元化需求。

从治理理念看，整体性治理认为传统的公共行政完全依靠单一政府，新公共管理则完全依靠单一市场，这两种治理方式已经不适合当今日益复杂的社会，目前社会需要的治理应该有政府，市场，其他非政府组织和其他社会成员参与，多元化的参与主体才能应对全球化过程中产生的问题。

在治理结构上，传统的科层制虽然权责清晰，但在执行过程中强调权威和行政命令，不利于沟通，并且管理层次较多，执行效率较低。企业组织虽然结构扁平化，工作效率高，但是部门林立，职能部门职责淡化，协作困难。因此，整体性治理需要的是能够兼顾两种治理结构的优点，充分利用各参与主体的资源优势，整合各方资源提高执行效率的扁平化的网络治理结构。

在治理手段上，整体性治理是对新公共管理碎片化的修正，这是一个循序渐进的过程，不仅仅是理念的转变，治理结构，治理机制，都需要作出相应的调整。因此，以运用现代化的科学技术来发挥自身功能，将现代技术与行政执行结合来产生作用是非常有必要的。

（二）整体性治理与跨界公共危机治理的契合性

自20世纪90年代起，科技进步，经济发展，政治自由化，信息技术广泛运用，这些都加快了全球化的步伐。在全球化的影响下，人们的生活水平大大提高，但全球化也是一柄“双刃剑”，它带来的后果也由于科技的复杂，环境的动荡变得让人难以预测，难以控制，风险危机已成为当前社会的常态。跨界公共危机正是在这种“风险社会”的背景下发生与演化的，具有复杂性，不确定性，难以预测，仅靠单一政府，单一部门无法应对。治理边界的模糊使跨界公共危机的治理不仅需要政府与政府之间的合作，更需要其他治理主体，例如非政府组织、公众等共同协作，而整体性治理理论认为仅凭政府一支力量不足以担当治理当前复杂公共危机的重任，需要整合其他社会力量共同投入，契合了跨界公共危机要求多主体参与治理的要求。随着当前科技的发展，信息在人们的生活中越来越重要，跨界公共危机由于其跨地域、跨领域、跨时间的原因更是需要有信息技术的支撑，交流相关信息才能得到有效治理。整体性治理理论是全球化背景下的产物，也强调利用越来越发达的信息技术，搜集更多真实有效的信息以提高决策的科学性。两者都把信息技术作为治理的重要手段。

五、跨界公共危机治理路径构建

现代社会，公共危机呈现的跨界性，使得传统公共危机治理机制在治理跨域公共危机时运行中陷入困境，致使危机无法得到的有效治理。跨界公共危机的产生不仅对整个社会管理资源配置造成影响，更会使得社会秩序混乱，无法正常运作。单纯依靠政府治理不足以应对复杂多变的跨界公共危机，原有的公共危机治理方法在杂糅了多种问题的跨界公共危机上得不到显著的效果，因此，寻求一种能够有效治理跨域公共危机的模式不仅是面对如今风险社会的客观需求，更是稳定社会秩序的重要保障。整体性治理理论为当前的公共危机治理提出了新的思路，能够构成危机治理合力，对我国跨界公共危机治理具有重要的参考意义。

（一）构建合作共赢的府际关系

政府手中握有极大的公共权力和公共资源，是跨界公共危机治理的主导者和指挥者，政府的权威能够保证它动员其他社会力量共同应对危机，对跨界公共危机的治理至关重要。而现实中，地方政府之间为了各自利益的不合作对跨界公共危机的治理造成阻碍，博弈双方陷入“囚徒困境”，也将需要的通力合作变成了恶性竞争，恶化了双方的关系。因此，需要改善府际关系促进危机治理。

1.完善法制体系，规范府际关系

解决跨界公共危机治理过程中的地方政府不合作的问题，需要通过立法来规范政府间的关系，构建必要的法律依据，而我国目前在区域合作方面的法律还存在许多空白，对于区域合作的相关规范还不够完善，细化。所以，完善关于区域合作的法制体系需要尽快被提上日程。完善法律法规能够对制约地域保护主义提供法律依据，改善区域不合作、恶性竞争等问题，进一步促进区域合作的发生。作为一种规范的，具有强制性的治理工具，修订的法律法规能够对区域合作的事权关系做出明确规定，依法划清双方职责权限，调节双方利益的合作与竞争，从而使区域合作走向正轨。

2.转变理念，树立双赢意识

虽然优胜劣汰依旧是当前社会的生存法则，但随着社会的进步，人们逐渐看重群体的力量而不是仅仅是个人优势，个体无法脱离群体环境独自发展但个体却可以在群体中获得更好的发展机会，群体也可以通过个体力量的整合得到一加一大于二的效果。我们现在处在经济全球化和区域经济一体化的时代背景下，区域合作已成为了必然趋势，想要走出“囚徒困境”就必须转变理念，树立双赢意识。博弈双方都合作的目的都是使自身的利益得到最大化，但双方都只顾追求自身利益，整体利益就无法顾及，只有将合作目的转为整体利益的最大化才能使双方才能获得更大发展，形成双赢甚至是多赢的局面。

3.建立专门的协调机构

要实现区域合作共同治理跨界公共危机，除了完善的法律，共赢的理念外，还需要在政府内部一个专门的协调机构。区域合作要得以真正建立，必须进行协商沟通，化解双方存在的矛盾，而我国目前的政府系统内还没有一个常设的危机协调机构，通常都是由各政府在危机发生后临时成立危机治理小组对外协调，这个过程费时又费力。在政府机构中开设一个独立的协调机构，能够统一指挥，将现有的区域内的资源全部整合集中，在危机发生后协调合作成员的关系，制定合作有关计划，对危机处理做出相应对策，充当治理中枢，使其他部门将更多的时间精力放在危机治理上，更加高效的解决当前危机。

（二）强化非政府组织力量

非政府组织起源于民间，服务于民间，在危机发生的时候，能够在第一时间迅速，准确的发现危机。它的机构设置精简，办事程序简化，效率高，在应对危机时，能够快速做出回应，灵活调动人员，调整自己应对的方向和内容。因此，应该在政府为治理主体核心的基础上，鼓励发展非政府公共组织，使其成为治理的重要助力。

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