浅析英国社区养老模式对我国的启示

论文总字数：8617字

摘 要

英国在养老保障方面非常显著的内容便是社区照顾，它是为老年人及其它社会弱势群体在自己熟悉的家里和社区中提供援助和支持，以使这些人能够独立正常地生活。伴随着社会人口老龄化现象的不断发展，我国养老模式开始从家庭到社区的转换，因此研究英国社区照顾的居家养老模式，并从其内容和特点上寻求对我国社区养老的借鉴具有重要的意义。

关键词：社区照顾；社区养老照顾；社区养老

Brief analyse about UK pension model’s revelation on our country

Wang Xizhen

(School of Politics and Public Administration，Huaiyin Normal University，Huai’an，Jiangsu，223300)

Abstract: The very significant term of old-age security in British is the content of community care,which provide the elderly and other social vulnerable groups within their home and community with assistance and support,in order to make these people normally live independently. With the continuous development of the social phenomenon of an aging population, pension mode in China began to transform from the family to the community, and study the content and characteristics of home endowment patterns of the British community care can give great reference to the community endowment in our country.

Keywords: community care ; community old-age care ; community services for the aged

英国是世界上最早实行社会保障制度的福利国家，其在养老保障方面建立的社区照顾尤其显著。社区照顾是为老年人及其它社会弱势群体在自己熟悉的家里和社区中提供援助和支持，以使这些人能够独立正常地生活。社区照顾不仅在英国得到大力的宣扬和实施，也受到许多国家和地区仿效。近几年，我国也在推广类似英国社区照顾的居家养老，英国的社区养老模式对我国有很大的启示。

1. 英国社区养老照顾的概况

（一）社区养老照顾模式的政策演变

社区照顾作为社会工作中的一种专业的概念和工作模式，起源于20世纪50年代的英国“反院舍化”的运动。针对院舍照顾的弊端，以小型的、社区型的机构取代大型的院舍服务机构的做法慢慢得到大家的认可，即在被照顾者所居住的熟悉的家里或社区得到正式获非正式的援助和服务，社区照顾便由此而产生。

起初，英国的社区照顾的服务对象仅限于精神病患者与残障人士，后来随着英国社会老龄化的加剧，老年人口持续增加，老年群体占服务的比重最大，社区照顾才几乎成为现阶段英国老人社会服务的代名词。

20世纪60年代英国健康部发布了一篇题为《健康与福利：社区照顾的发展》的报告，自此社区照顾的对象扩展到了老人、儿童等弱势群体。

80年代，英国新右派上台执政后，政府开始全面实施社区照顾计划，期间四份政府报告书中都提到了社区照顾及其走向，并在社区服务过程当中鼓动更多非正规服务及私人服务积极参与其中，社区照顾也就正式成为了英国社会福利制度的重要组成部分。

90年代初英国政府颁布了《照顾白皮书》和《国家健康服务和社区照顾法令》，在这两部条令中进一步强调了社区照顾是为了在“自己的家”或“像家似的”环境中供养人们，两部条令的出台意味着社区照顾以一项重要的社会政策的姿态公布于众，也标志着社区照顾真正成为了英国养老的主要方式。

(二)英国社区养老照顾的内容

1.社区照顾的概念定义

1989 年英国颁布《社区照顾白皮书》，将社区照顾定义为：“社区照顾是指提供适当程度的干预和支持，以使老人们能获得最大的自主性，且掌握自己的生活，为给老人提供服务的老人家庭成员提供暂托、喘息照顾和日间照顾，通过团体之家和临时收容场所，增加照顾范围，直至提供居家护理照料。^【2】”

从以上定义可知英国的社区照顾对象主要集中在老年人，换句话说英国社区照顾很大程度上就是社区养老照顾。

2.社区养老照顾的主要形式

（1）行动照顾。行动照顾包括居家服务、家庭照顾、老年人公寓、托老所等四种形式。

居家服务。对居住在家中，有部分自理能力，但生活部分难以自理的老人提供的服务。包括送饭、打扫、洗澡、陪逛街、陪看诊等项目。一般这些提供服务的人员有志愿者也有政府雇员，这些服务一般低费或免费。目前在英国有15万人左右都从事这一项服务，约10%的65岁以上老人接受这一服务。

家庭照顾。生活完全不能自理的老人，在家接受亲属的全方位照料，政府发放津贴，使家庭照顾老年人时有一定的经济保障。现在在英国就有不少老年人生活在亲人的关怀和照顾中。

老年人公寓。是对有生活自理能力但是无人照顾的老年人的照顾。老年公寓一般由二居室组成，老年人可以在公寓过着自在的生活。

托老所。包括暂托所和老人院。当家人临时外出时，老年人无人照料是就可以送到暂托所，时间不等，但一般不超过一个月。目前英国共有约600多个托儿所，可向社会提供大概5万个左右的位置。

(2)物质支援

即由地方组织或者志愿者提供衣物、家具、现金、食物以及设施。如为老年人安装电梯、浴室、厕所等处的扶手，设置无台阶通道以及暖气等设施，改建厨房和房门等。在英国66岁以上的老年人可以享受国内旅游车船票减免的权力，电灯、电视、电话费和冬季取暖费也有优惠待遇。

(3) 心理支持

即问候、安慰等，亲人的照料和精神上的安慰可以很好地满足老年人的情感需求；与老人多多交流，保证老人正常的情感需要，使老人更能感受到关怀感和归属感。

(4) 整体关怀

整体关怀是将服务、资金、心理多方位关怀的整合，达到协调的效果，调动各方资源，为老年人创造良好的生活环境。政府出资兴办具有综合服务功能的活动中心，为老人提供社交场所，满足老人正常的社交需要。在英国由政府出资兴办的各种综合社区活动中心，为来人提供娱乐、社交场所。行动不方便的老人中心则会定期派车接送。

（三）英国社区养老照顾的特点

1. 人性化

这是英国社区照顾的突出特点。在英国虽然许多老年人的服务设施规模较小，但都能保证就近方便，功能齐全，细致周到，适用于所有老人，而且在向老人提供服务时征求老人的个人意愿，绝不强迫老人接受特定的服务。另外，英国对需要照顾的老人还会定期进行生理、心理检查，为老人建立健康档案并针对性地设计服务康复计划。如对于患脑中风的老人呢，采取声、光、电复合刺激的方法帮助老人恢复记忆。

2. 专业化

英国的社区照顾大多是由专业机构提供的，且照料者大多经过专业的培训，以满足老人们不同的养老服务需求。另外，社区照顾的责任者是机构而不是提供服务的个人，这样照顾者与被照顾者之间是一种法律上的契约关系，这样可以避免照顾者因个人因素而随意改变。再则，英国的社区照顾是在机构发展很完善以后发展出来的新的服务理念和方法，因而其是经过实践不断加强完善的，自然很专业。在社区照顾中，个人服务大多由相关的专业人员策划、管理和执行，每项照料工作都有明确的分工。总之，英国社区照顾专业化特征非常明显。

3. 社会化

据数据记载，英国平均每年会有48%的人参加志愿者活动，为社区养老事业服务。在英国，不管是议员还是平民，是青年还是老人，各个层次的人都会积极参加社区义工队伍，共同为社区养老做贡献。另外，政府还将表现好的罪犯去社区干活，来感化他们。

4. 法律化

英国的社区照顾中，政府无疑是发挥主导作用的，其承担多方责任，主要表现为：制定政策与立法；指导政策执行；财政支持；监督民间团体和私营机构；宏观管理。所有这一切没有政府只有社区民间组织参与是根本不可能办好的。英国社区工作人员是由管理人员、关键工作人员和照顾人员组成的，形成了官民合作的管理格局。在管理方式上执行“契约制”，将由政府承担的部分服务交给社会机构。在管理中实施目标管理，建立一整套的从项目申报、执行、监督和评估，从工作人员到志愿者、义工的完整的工作管理规范，只有进过评估合格的机构才能拿到相应的政府经费。在体系监督方面，政府根据合同对社区服务机构进行监督，违反相关规定的服务机构需要承担相应的法律责任。而机构的工作人员的执行工作过程也定期会受到政府人员的检查，安排义工监督等。

二、中国社区养老现状

一直以来，我国老年人养老都延续着以家庭养老为主、机构养老为辅的养老模式。但城市化进程的不断加快以及计划生育政策的实施导致了家庭养老的逐步弱化，家庭养老的退化加之机构养老社会化、产业化程度低也正推动了社区养老的发展。

1. 传统养老模式的困境

1.家庭养老功能弱化

随着经济社会的发展以及人们思想观念的转换，传承几千年的家庭养老模式正在面临着巨大的挑战。大量年轻人流入城镇、年轻人不再依赖服务传承生产技能与生产资料、“421”甚至“4421”模式的核心家庭越来越普遍化等因素，使得传统的家庭养老模式已经严重弱化。

2.社会养老机构短缺

目前，全国各类老年福利机构及敬老院38060个。养老床位120.5万张。相比市场经济发达的国家的养老服务机构每千人拥有床位数在50-70张，中国65岁以上老年每千人拥有的床位仅8.6张，保守估计，当前养老机构床位缺口在300万以上。而专业的护理人员更是奇缺，全国所有机构仅有20余万人的护理人员，真正持证上岗的只有2万人，由此可见当前中国养老机构设施现状根本无法满足老年人日益增长的需求。

1. 社区养老模式的提出

20世纪80年代，民政部提出在社区服务的基础上，加大推广社区老年福利事业，鼓动社会部分承担养老责任。2000年8月，在《关于加强老龄化工作的决定》中，国务院明确提出，要依托社区服务发展老年服务事业，不断完善社区为老年人服务的功能，并制定了相应的政策来推进社区照顾。

2008年2月，全国老龄委、国家发改委、民政部等十个部委联合制订颁布了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，提出全国所有社区在“十一五”期间都要基本建立起多形式、广覆盖的居家养老服务网络，争取每个社区都拥有一处集院舍住养和社区照料、居家养老、文化活动等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心。

（三）国内社区养老发展问题

当前我国社区养老在各方面取得了一定的可喜的成就，在政府的支持与帮助下我国的社区养老充分运用自有的资源，创新社区的管理模式，有效地缓解了社区内养老的问题。但是与当前中国日益严峻的老龄化趋势以及日益增长的养老服务需求相比，目前的社区养老服务还是存在一定的落差：

1. 制度方面，政府主导，社区照顾难以做大做强

我国社区照顾是在政府的主导和支持下，再由社区具体负责具体执行的，也就是说起实际上并没有使得“政社”分离，而是按照政治上的制度进行，这种以政府为主导的组织很大程度打击了社区居民的参与积极性，并阻碍了各种非政府组织参与到社区照顾当中来，这也必然导致社区照顾无法在民众中广泛推广开来，最终导致社区照顾无法做大做强。

2. 实施过程中，侧重设施等硬件建设

当前社区照顾着重建设老年活动中心、老年大学、老年活动室等为老服务的设施和场所，而在加强硬件设施建设的同时忽略了“服务优质”的“软件”要求，从而使得当前社区照顾存在形式化情况。

3. 服务人员缺乏专业化培训

当前社区照顾主要的照顾力量是来自老人的子女、街道干部以及接受过简单训练的志愿者，而这与专业的社区照顾的人员要求是有很大区别的。发展成熟的社区照顾的人员配置是专业照顾人员与非专业照顾人员合理搭配，专业人员应该指导非专业人员进行综合福利服务，只有这样才能充分利用社会支持网络资源。

4. 成效方面，福利性与盈利性冲突

福利性是社区照顾的灵魂，但是从我国社区照顾实践来看，政府为了筹措资金，多将社区服务纳入第三产业，鼓励其产业化运作。民政部在《关于加快社区服务业的意见》中明确指出，根据社区服务的不同项目和对象，采取无偿、低偿、有偿相结合，并以有偿为主的方式运作。而在实践过程当中，不少社区大力创办社区服务业，过分追求社区服务的经济效益，忽视了社区服务福利性的本质特征，致使社区服务成为不少人谋私利的工具，与社区照顾的理念相去甚远。

1. 英国社区养老模式对我国的启示

社区养老模式作为一种新型的养老模式是适应时代发展起来的，在老龄化不断严峻的当下，对于解决养老问题方面成效显著，但是当前中国的社区养老仍处于初级阶段，其发展完善还有很大的空间。完善英国的社区养老照顾模式在英国养老服务方面作出了很大的贡献，因此学习借鉴英国社区养老照顾是发展国内社区养老的一个非常有效的途径。

源自于英国的社区照顾，其产生及发展都有其相应的政治、经济、文化背景，对于英国社区养老的模式，我们不能照抄照搬，但是英国社区照顾所延承的理念，对中国社区养老的发展在方方面面都给予了极其重要的启示。

（一）正确定位政府角色

从英国社区养老长期实践经验来看，在社区养老体系中政府应该正确定位自己的角色，既不能推卸责任也不能实施垄断。而目前中国政府在养老方面存在很多错位和缺位的现象。政府的角色在不同环境背景下会有所差异，但结合我国社区照顾模式的经验，在养老大的框架下，政府有些角色应当强化，有些角色需要弱化。需要强化的是政府政策制定的角色，制定相关政策法令；监督角色，对社区养老进行评估。需要弱化的是对服务的直接参与。政府角色还要考虑中央地方差距，还需要政治体制改革的总体进程保证，这样才能真正在现实中做到政府角色到位。

（二） 健全法律监督

从英国的社区照顾实践来看，完善的法律是社区服务发展的重要保障。我国的社区养老方面的法律制度比较落后，目前先后出台了《关于加快发展社区服务业的意见》、《中华人民共和国老年人权益保障法》、《关于在全国推进城市社区建设的意见》等政策和意见。但统一的鼓励扶持社区养老发展的政策法规还没有出现，这也正是造成了现在各地社区养老水平严重失衡的原因之一，因此应尽快修订社区养老方面的立法，用法律推进和保障社区养老服务的发展。而完善监督体质需要从多方着手：（1）健全社区服务监督及奖惩措施，使社区养老服务规范化运作；（2）加强对养老服务的监管，保证阳光、透明、公正，使得养老服务健康发展；（3）定期区社区深入老年人中，对老年人进行调查，确保服务质量。

（三）发展民间服务组织

英国社区照顾工作量繁杂，其中非政府组织就提供了很大一部分，并且随着社会进步，非政府组织的作用日益突出，非政府组织动用自己的资金，开展了各种形式的养老服务。相反，在政府长期主导的中国，非政府组织发展非常缓慢。在当前社会福利资源严重缺乏的情况下，培养非政府组织有利于发掘民间养老资源，实现社区服务供需平衡。如充分发挥居民委员会为民解难、兴办公益福利事业的责任，为老人提供居家养老服务。妇联、工会、老龄委、共青团、残疾人联合会等群众组织拥有非常深厚的群众基础，社区照顾也应当充分发挥群众组织的作用，积极开展社会养老服务方面的工作。

重视志愿者队伍。在英国志愿者提供免费或者低费的服务，这极大地降低了社区养老服务的成本。而且志愿者服务作为一种公益行动更能让受助者感受到温暖，并感染更多的任加入进来，如此良性循环，推动着社区养老的不断优化与发展。英国的志愿者发展归功于其颂扬服务精神的宗教信仰、互助的社会氛围、技术先进、经济发达及非政府组织发展完善。相比之下，我国的志愿服务发展极其缓慢，我国志愿服务起始于二十世纪八十年代，志愿者参与率不高且缺乏组织和培训。目前对志愿者应当加大培训力度，促使其把握基本医疗、心理等基础技能，以更好地开展社区养老工作。

（四）加强社区养老投入

拓宽养老资金来源渠道。源源不断的资金保障是社区养老持续发展的前提条件。吸取英国养老经验，要想解决社区养老经济拮据的问题，社区养老服务必须引导和发展各种社会力量。因此，应该拓宽资金来源渠道，除政府财政支持外还可以社会通过募捐、发行福利彩票、社会集资等方式筹集资金，鼓动社会各界共同推动社区养老服务的发展。

建设和完善社区养老服务设施。相比英国非常完善的社区养老服务设施，中国的社区养老服务设施还比较薄弱，根本无法满足当前国内对养老服务的需求。要想建立完善的社区养老服务设施，必须要将老年人地生理、心理特点充分纳入考虑范围之内，有针对性的提供有效适用的服务，进而提高设施的利用效益和服务效益。通过为老年人提供更多的活动和交流空间，为老人创造一个舒适的生活环境。

利用信息化手段提供技术保障。在不断完善养老服务的数据库、网络等的基础上，建立养老服务的信息化平台是一个提高社区养老服务效益的主要途径和方法。通过对老年人的信息采集、登记和组织管理建立相应的信息档案；通过资源库信息资源来整合社会资源；统一管理信息交流、余缺调剂、供需平衡，将所有服务网点连结起来，最终建立一个全面的社区服务求助信息系统，对相应的老年人家庭进行应急处理。这种信息系统还能向社会各界宣传社区居家养老服务的政策等有用信息，还可以为社区服务提供有效的咨询服务，进而有利于对服务的质量进行监督，不断促进服务工作质量的提高。

（五）培养专业化队伍。

社区照顾作为一种专业的养老服务，“专业化”是其本质所在。要想培养出专业的服务队伍应该从以下三点着手：（1）培养社区养老方面的专业人才，在教育工作当中开设专业的社会工作方面的课程，培养层次较高的社会工作人才，并定期对在职服务人员进行培训，提高其职业素质和业务水平；（2）对从事养老服务的人员进行资格认证，只有持证的人员才可以上岗，以更好地规范养老服务队伍；（3）制定良好的养老服务水平评估系统，对提供服务的人员进行分级，不同层次的工作者进行不同层次的养老服务，以更好地优化服务资源配置。

此外，养老需要全社会的共同参与，因此发展社区养老服务事业必须提高社会各界的参与度，可以发挥党员模范带头作用，并注重发展基层群众组织，动员一切力量为养老事业服务。同时弘扬中国传统敬老爱老的孝道美德，鼓励志愿者、义工积极参与到社区服务当中来，推动社区养老的不断发展。

参考文献：

[1]陈伟.“服务”本土化进程及服务模式的构建[J].2012(3)

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