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目 录

一、绪论 6

（一）、研究背景及意义 6

1、研究背景 6

2、研究意义 6

（二）、国内外相关文献综述 7

1、国内相关文献综述 7

2、国外相关文献综述 8

（三）、研究内容与研究方法 9

1、研究内容 9

2、研究方法 10

二、环保问责机制的基本概念及理论基础 10

（一）、基本概念 10

1、问责 10

2、环保问责 10

3、环保约谈 11

（二）、理论基础 11

1、委托代理理论 11

2、责任政府理论 11

三、环保问责的缘起、类型和功能 12

（一）、环保问责的缘起 12

1、缓慢发展阶段 14

2、高速发展阶段 14

3、深化发展阶段 14

（二）、环保问责的类型 15

1、同体问责 15

2、异体问责 16

（三）、环保问责的功能 16

1、强化政府环保责任 16

2、促进政府环保法治 16

3、维护社会公众环境权益 17

四、我国环保问责实践分析 17

（一）、我国环保问责实践的成效分析 17

1、“风暴问责”逐步被纳入长效机制 17

2、问责范围不断扩大 18

（二）、我国环保问责实践的问题分析 18

1、问责主体不全面，人大和公民在问责中缺位 18

2、多为惩罚性问责，事前预防不充分 18

3、问责结果中的责任追究不到位 19

（三）、我国环保问责实践的成因分析 20

1、缺乏可操作性，实践中运行乏力 20

2、缺乏民主问责文化 20

五、我国环保问责实证分析：以环保约谈为例 21

（一）、环保约谈的引入 21

1、环保问责的启动与发展 21

2、国内环保约谈的适用条件 22

（二）、环保约谈的实践运用状况 23

1、地方性规章的相继出台 23

2、环保约谈和其他相关行政管理方式的全方位配合 24

（三）、环保约谈的优势与局限分析 24

1、环保约谈的优势分析 24

2、环保约谈的局限分析 25

六、完善环保问责机制的路径选择 25

（一）、完善环保问责的文化建设 25

1、树立科学的发展观 25

2、以“民本位”思想代替“官本位”思想 25

（二）、完善环保问责的法律规范体系和配套机制 26

1、完善现有的环保问责法律规范体系 26

2、促进环保问责配套机制的建设 26

三、发挥多元问责主体的协同支持作用 26

1、发挥人大刚性问责的功能 27

2、培育公众养成问责习惯 27

3、发挥民间环保组织在问责中的作用 27

七、参考文献 27

环保问责机制研究：以环保约谈为例

周雨洁

Abstract:

With the development of economy, the environmental problems followed. The government should take the responsibility of environmental protection with the ecological environment is getting worse and worse. However, in practice, the government still lacks a responsibility in the field of environmental protection. Because of this, the essay based on the responsible government theory, in the current research and practical experience of the environmental accountability as the basis, combined with case analysis, I found that there are many problems in the government’s environmental accountability, such as the accountability subject is not thorough, most of the punishment is postmortem and the accountability is incomplete. Meanwhile I analyse the causes of these problems and draw the conclusion that: the rules and regulations concerning accountability and our country lacks the cultural tradition of accountability. Finally I give the corresponding perfecting method from different angles, and further strengthens the construction of culture construction, legal norm system and supporting mechanism of environmental accountability in future practice. In addition, we should ensure that people’s congress and citizens cannot be absent from environmental accountability, NGOs should also playa positive role as ‘third parties’.

Key words: environmental accountability; accountability; environmental protection questioning

一、绪论

（一）、研究背景及意义

1、研究背景

据报道，我国2014年的GDP增速为7.3%，环境污染带来的损失占GDP比重的5%-6%，这意味着除去环境损失外，我国实际上的GDP并无明显增长；此外，仅2017年的广州市就查处超过5100件的环境违法案件，犯案率上升近五成，达到历年来统计最高。这些数据无不说明尽管一直在倡导“科学发展观”，生态环境出现好转，但是从整体来看，我国的生态环境状况仍然不容乐观，除此以外，部分地方政府存在一味追求政绩、发展而以牺牲环境为代价的做法。

在生态环境日益严峻的情况下，2017年新《环境保护法》正式颁布实施，其中规定：在中央层面上，由国务院对全国的环保工作进行统一的监督管理；在地方层面上，县级以上的行政区域由当地政府的环保部门对该辖区内的环保工作进行统一的监督管理。但在实践中问责并没有成为常态化的机制，比如2017年的嘉陵江水污染案。由于污染源来自四川省和山西省交界的上游，且有多家企业进行污染排放，所以很难界定相关企业的责任。截止到当前，相关的问责对象仍然没有确定。而受此次污染影响最大的广元城区的部门区域和高层楼房居民的用水问题仍然没有得到解决。

本文通过对近年来环保污染事件的梳理，对比国外相对完善的环保问责制，探究我国环保问责在实践中的现状及其存在问题，并对造成这种困境的原因进行多角度的分析，结合各个成因为政府更好更高效地履行环保责任提供可行性的建议。

2、研究意义

（1）、理论意义

通过文献的查阅可以发现，目前我国对于“问责”的理论研究成果颇丰，但是对“环保问责”的研究仍是非常少。以“问责”作为关键词进行篇名检索，2012年共有相关文献954篇，2013年有1088篇，2014年有1171篇，2015年有1710篇，2016年有2453篇，2017年共计2017篇。从总体上看，相关文献的数量几乎成逐年上升趋势，这说明我国政府在“问责”上改革的力度越来越大，学者的关注度也越来越高。通过以“环保问责”作为关键词进行篇名检索，结果发现2012年的相关文献仅有5篇，2013年有9篇，2014年有9篇，2015年有19篇，2016年有32篇，2017年有98篇，虽然数量也呈上升趋势，但是整体上增量不大。这是因为在我国的行政中，政府多作为“问责主体”出现，缺少追究政府责任的实践，加之问责机制进入环保领域时间不久，所以问责的效果并不明显，本文的理论意义就是尝试解决这些问题，完善环保责任理论。

（2）、实践意义

2015年3月，李克强总理在十二届全国人大三次会议政府工作报告中提出 “政府的权力要在法律的框架下运行，并且在运行过程中要严格按照法律的规定。”这一指示说明在环境保护领域中政府也是环保责任的主要承担人，具有不可推卸的责任。本文通过对选取的案例进行分析，在理性判断的基础上对我国环保问责机制有了更深入的理解，提出完善我国环保问责的优化发展路径，从而为我国环保机制的构建提供有益参考。

（二）、国内外相关文献综述

本文以“环保问责”、“责任追究”以及“环保约谈”作为标题和文本关键词，在CNKI、维普 SCIE以及Spring Link等数据库进行检索，发现目前与环保问责相关的国内文献主要集中在环保问责内涵研究、意义研究、实时状况以及优化路径的研究四个方面；国外的文献集中于环保问责的机制研究和理论研究两个方面，结果如下所示：

1、国内相关文献综述

我国学者对环保问责机制的研究主要集中在三个方面，即：关于环保问责的内涵的研究、关于环保问责制建构的意义研究、关于环保问责实时状况的研究，具体如下：

（1）、关于环保问责的内涵研究

国外关于“问责”的研究起步较早，有其对应的英文为“accountability”，即为“责任追究”的意思，加之随着代议制的发展，政府很早就被当做责任追究的对象，而我国没有问责和代议制的传统，对问责的研究也起步较晚，一直到2014年十六届三中全会上发布的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出要“依法实行质询制、问责制、罢免制”，“问责制”才第一次出现在我国官方文件中。史际春^[1]认为：“问责制是一种超越违法责任的高级管理机制，他代表着现代社会经济条件下责任作为一种系统性的制度结构所具有的整合和调节功能。”从这种理解出发，问责制主要是一种责任追究制度。当问责对象没有或者不当承担所应承担的职责和义务后，问责主体会追究其责任并要求其承担否定性后果。

学者也从不同的角度对环保问责的内涵进行界定。比如余韵^[2]认为“环保问责制就是按照一定的程序，对政府环保责任的履行情况进行检查考评，对因为行政不作为而造成环保责任缺失的地方政府、政府主要负责人、分管环保工作的负责人、环保行政主管部门负责人以及肇事企业负责人等相关责任人追究失职责任。”谢中起^[3]认为，所谓政府环境问责，是指为协调人与自然的关系，对各级环保行政机关、党委及其公务人员的履职情况实施监督，并依据一定的标准和程序追究其责任的制度。周孜予^[4]认为环境问责是一个外延十分庞杂的概念，环境行政问责应该包括三种外延情形，环境行政问责所问之责一种是法律责任，一种类型是政治责任，二者可以并处，却不应互相替代，各自应遵循各自的问责规则。

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