论文总字数：17280字

目 录

引言 3

1区域海洋管理概念阐释 4

1.1区域管理 4

1.2区域海洋管理 4

2我国区域海洋管理中存在的问题 5

2.1法律法规不协调 5

2.2区域海洋管理部门权责不一，职能交叉 6

2.3海洋环境污染治理技术缺乏创新 7

3国外区域海洋管理经验及对中国的启示 8

3.1美国区域海洋管理经验 8

3.2澳大利亚区域海洋管理经验 8

3.3欧洲区域海洋管理经验 9

3.4对中国区域海洋管理的启示 9

4完善我国区域海洋管理的建议 10

4.1建立有实效的区域协调机制 10

4.2完善相关法律法规 11

4.3加大海洋科学技术的创新力度 12

5结论 12

参考文献 13

致谢 14

我国区域海洋管理存在的问题及对策

杨娜

，China

Abstract: The marine environment within the scope of management is a new model of marine management. China has made some achievements in the management of regional marine environment. However, due to the uncoordinatedness of the management subjects and the uncoordinated laws and regulations, There are still many problems in marine environmental management. Such as the implementation of laws and policies are not in place, the regional marine management department of different powers, functions cross, environmental pollution control technology lack of innovation. And through the study of the United States California, Australia and Europe, regional ocean management experience and the revelation of China, to improve China's regional marine management system for reference.

Key words: Regional ocean management; coordination mechanisms; public participation

引言

随着可持续发展观、生态文明建设和海洋不断提升的战略地位，国内外正在不断提高对海洋污染治理行为的重视程度。对海洋环境的保护成为许多国家政治努力改变的能力，还包括对海洋力量的建设、绿色海洋经济的发展等方面的努力。海洋力量成为国家综合能力的重要标志之一。八十年代以来，在管理海洋环境时，相继出台了多个法律法规，例如有关发展的议程，有关行动的计划以及国际公约，这从不同程度上掀起了海洋环境的开发和保护的热潮，也正是此时有关管理海洋的相关模式及理论相继出现。

在国际社会大力加强海洋环境管理背景下，中国也采取了积极应对的态度，不断将管理海洋环境涉及到的法规完善化，对执法监管海洋环境的力度在不断强化，在这些措施面前，成效十分显著。《2015年中国海洋环境质量公报》显示我国局部海域污染依然严重，四个季节劣于第四类海水水质标准的海域面积分别为67150、51740、40020和63230平方公里。河流排海污染物总量一直没有递减趋势，枯水期、丰水期和平水期，77条河流入海监测断面水质显示，均劣于第V类地表水水质标准。比例分别为58%、56%及45%。且监测的数据显示，陆源入海污染物排放达标率仅为50%。河口、海湾、珊瑚礁和其他生态系统的监测在亚健康和不健康方面为86％。渤海、黄海等地区海水入侵和土壤盐渍化问题也处在加重状态。^[1]可见看出，虽然我国海洋环境污染不同程度上得到了减轻，但从现在的整体状态来看，还处于恶化态势，并没有得到有效的遏制。

国外学者对区域海洋管理的研究已经趋于成熟。学者从不同的角度探索解析了区域海洋管理。为此，有关波罗的海，赫尔辛基委员会出台的行动计划成为Backer研究的主要对象，经过分析，生态目标在区域政府间项目中得到强调，这起到了对海洋环境保护和管理方法的重要作用。^[2]Jose´ Guerreiro 倡导建立跨界海洋保护区网络，为在东亚海洋生态系统中建立跨界保护机制提供了五个合作与合作方案。在协调公众与政府间关系的领域成为学者关注的重点。^[3] 在研究实证的过程中，将社区与国家管理海洋环境时的模式进行对比，成为E.J. Hind研究的焦点内容，强调了当地利益的直接关联者应当将国家与公众在管理海洋环境方面产生合作。^[4]在管理海洋环境时，Laurence D. Mee强调的重要性是存在于人类世界观与价值观中，特别是公众意识，有关法律的参与和支持。^[5]

我国实施海洋综合管理已有二十多年的实践，在这方面也有一些丰富经验。我国于2002年颁布实施了《海域法》，这使我国在管理区域海洋方面得到较大的进步。在保护和利用海洋环境与资源方面，该法律对各地海洋经济发展等方面都发挥了重大作用。但是我国区域海洋环境管理存在着一系列的问题。王琪，李文超认为“协调”是海洋环境区域管理的核心问题。目前，在中国的区域海洋管理方面，还有政策法规、管理制度、海洋利益等方面的不协调，困扰着海洋的可持续发展和利用。^[6]余权伟认为，不同的法律间、法律与地方法规间会存在矛盾或冲突之处，而管理海洋的行政执法行为，当地政府还会存在非正常的干预情况等是我国区域海洋环境管理的主要问题。^[7]万薇，张世秋等认为构建合理的区域环境管理与合作机制在区域海洋环境管理中至关重要。^[8]

1区域海洋管理概念阐释

为了使海洋环境实现自然平衡，达到海洋资源的可持续利用，管理海洋环境的行为由此产生。例如法律、国际合作、经济、行政等，都是作为海洋环境维持良好状态的重要管理手段，特别是针对破坏海洋环境，或者行政行为出现退化的行为具有减轻或防止的作用，其中区域海洋环境管理是其重要部分。

1.1区域管理

区域管理刚开始只是一个从地理环境和经济组织上来讲的概念。 从长远来看，区域管理只能作为地理和经济研究对象。 20世纪50年代以来，环境管理问题凸显，怎样更好的管理环境实现人与自然的和谐，这就不可避免地涉及某个特定区域内的环境工程、环境与经济发展协调、环境与人口增长等问题，而这都是在一个区域内发生，所以区域管理便应用而生。20世纪80年代以来，区域管理作为管理与区域科学的结合，发展迅速。

1.2区域海洋管理

到目前为止，关于区域海洋管理并未没有公认的解释，众多学者也都是根据自己的研究方向而对区域海洋管理的定义进行阐述。王志远等将区域海洋管理定义为: 从区域发展的整体利益出发，明确海洋地理空间区域系统的干预和内外部协调活动。^[9]林千红认为，区域海洋管理是一个涉及范围广、综合性强的实践性活动。^[10]

区域海洋管理的提出和“大海洋生态系统（LME）”有着一定的联系。最初的海洋管理都是按照LME所固定的基于生态系统的区域海洋范围，大海洋生态系统所规定的海洋面积是20万平方千米。但是随着二十几年的实践，LME在海洋管理方面也存在着许多问题。首先20万平方千米的海洋面积太大，涉及很多行政区域，这就使得海洋管理存在着许多不便。其次LME主要的管理目标是海洋的生态系统即海洋生物资源，对于海洋环境污染、开发等方面很少有涉及，管理目标比较单一。因此这种海洋管理方式与当前日益频繁的海洋活动并不适应，于是区域海洋管理的方式逐渐进入了人们的视野。

2我国区域海洋管理中存在的问题

在管理我国区域海洋环境的过程中，管理体制正在不断得到完善。但是，尚需进一步完善的海洋管理体制还有诸多问题，如各管理主体不协调、法律法规不到位等。

2.1法律法规不协调

首先，立法与执法不协调。海洋管理相关法律包括对海洋环境保护的法律法规、使用海域管理的法律法规，对我国捕鱼业管理的法律法规等。到2002年我国还相继出台了使用海域的具体管理办法，之后还印发了管理功能区划在海洋范围内的相关规定等通知。但是这些法规约束力不强，不能有效的管理监督各行各业对海洋的开发。海洋环境管理的相关法律也存在“执法不一、执法不严”的情况。地方政府为了当地经济利益，不顾大力开发海洋而造成的污染及社会问题，而忽略一些海洋环境违法违规问题。例如，有的工厂排放污水被查，但是他们宁可交罚款，也不愿投入资金治理污染因为显然治理污染的代价要比被查被罚大很多。又比如地方保护主义在部分地方政府被持续采用，为了实现当地的经济发展持续增长，为了不影响GDP的增长幅度，他们不得不免除对这些工厂污染行为的处罚，这样会导致污染海洋环境的行为愈演愈烈。^[11]由此可见，对于投入污染治理的费用应当低于被罚款的具体数额，或者在罚款的同时应再处以拘留，这样才能真正达到以罚款促治污的目的。

其次，法律与法律、政策不协调。我国关于海洋环境管理的法律法规涉及方方面面，既涵盖海洋渔业又设计船舶污染，还包括了海洋石油勘探开发、陆源污染防治、如海污染量等方面。但是法律与法律之间，法律与地方政策之间存在着交叉不清，甚至相违背的情况。如滩涂概念的界定。目前公认海陆分界线为大潮高潮线，这也是国际上的惯例。这一定义也已经被我国的技术及文件规范认定了。但是，部分地方的水利部分认为，海域应当是在上水面0米以下，而滩涂是0米线以上的部分。因此，开发或填海造田如果在0米以上，则不应当属于海域相关活动。再比如我国出台的海域方面的法律法规中，明确规定了领海的水体、水面、海床及底土都应当属于海域范围。^[12]由此可见，从法律层面上来看，海域范围包括江河的入海口，因此，这部分地区也应当属于管理海域的范畴内。但是，我国的防洪法也做出过相关的规定，水利部门制定的珠江口河口整体改造方案，其他部门或者区域内政府对入海口的治理政策都应符合水利部门所制定的规划，如果有违反者，水利部门有权力处5万元以下罚款。这两部法律明显相悖，存在冲突。

究其原因，由于我国商品经济的发展，各行各业中均以利益为首要目标，在管理海洋区域时也应当相同。特别是对于不同主体时，应当采取利益平衡的方式。近年来，管理海洋区域时所涉及的主体会发生利益上的冲突，这也直接成为相关法律法规执行力度差，无法落实到位，并也造成了多种矛盾，如中央与地方、地方与地方之间的矛盾，由于海洋不同区域的利益所在，极容易造成地方保护主义，以及相关管理职能、权利的的多重分割，这也阻碍了海洋区域管理相关政策、法律法规的执行，甚至是海洋资源的高效、可持续利用。针对于海洋资源，其具有巨大的潜在价值，势必会使多方主体竞相争夺对该资源的拥有权、使用权，同时，这些海洋资源也是有限的，必然会引起在资源利用中的多种矛盾，尤其是造成主体为了短时利益，而放弃长远的公共目标。总之，根源上都是不同主体部门在经济发展中产生的利益冲突，而由于不同的利益冲突与不同的分工、地域资源储量、职能部门权力分配以及追求经济发展目标不同等因素，该“利益”涉及多方面，包括经济利益、政治利益以及文化利益等。

2.2区域海洋管理部门权责不一，职能交叉

首先，中国区域海洋环境管理涉及到政府部门、企业和社会，是管理过程中复杂程度较高的类型，需要多个职能部门通过分工或合作的方式完成管理。在管理我国区域海洋环境过程中，区域内涉及到不同行政区域的有关部门，但是这些地域之间并没有竞争或合作的意识，因此也缺乏相应的主动性和积极性，除非有突发性的重大事件发生，需要各部门联合处理，否则各地方政府之间并不会相互联系。以行业管理为主、条块分割是我国区域海洋环境管理的主要模式，在此模式下，因为海洋管理部门与各个涉海行业部门管理不同的海洋领域，所以各个行业部门自成体系，形成了不同的管理标准。^[13]甚至在行业领域利益的驱动下，大力发展行业经济而忽略了海洋环境的保护，造成了海洋环境的破坏，进而导致海洋管理部门与行业部门之间的对立。如今，管理海洋环境的机构很多，其中国家环保部、海洋局、海军、海洋与渔业局、海监总队等都属于相关机构，他们管理的区域及类型有所差别，是根据相关的法律法规监控和管理的。但是在具体内容和管理相应机制时缺乏协调性，各部门之间通常是相对独立的，无法根据具体措施协调开展，因此各部门间无法形成合力。而且有些地方政府机构设置不健全，即便设置了相关部门，但是部门之间也是权责不清，职能交叉严重。增加了地方区域海洋环境管理的难度。如同一海洋环境管理区的环保部门和海洋管理部门，这两个部门都涉及到了海洋环境的管理，但专门的海洋环境管理部门都是管理海洋部门中的分支，但是由于各自级别存在差异，因此，在具体治理海洋环境的过程中，协调性上还存在较大的问题。

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