我国行政问责制度探究

论文总字数：11517字

摘 要

：行政问责制度是我国民主政治发展的要求，是深化政治体制改革的必然选择。自从2003年的“非典事件”，为了使问责制度真正做到制度化、规范化，各地不断探索新途径，积极加快推进问责制度化的步伐。本文通过对行政问责制度的发展情况进行概述，分析了行政问责制度在我国的推行的意义，试探性地提出了行政问责完善对策，以求对建立我国服务型、责任型政府起到促进作用。

关键词：责任；行政问责；行政问责制度

Administration asked the responsibility system ofinquiry

Wang dandan

(Huaiyin Teachers College Department of Politics and Public Management Huai"an,

Jiangsu 223300)

Abstract: Administrative accountability system is the demand for the development of democratic politics in our country, and is the inevitable choice of deepening the reform of political system. Ever since the "SARS incident" in 2003, in order to make the accountability system truly institutionalized, standardized, and continuously explore new ways around to actively accelerate the institutionalization of accountability. Based on the development of the administrative accountability system overview, analyzes the significance of the administrative accountability system implemented in our country, tentatively proposed to improve administrative accountability measures, in order to establish our service-oriented, responsible government. Then they will play a facilitating role in our cunntry.

Key Words: Responsibility；the administration asking；administrative accountability system

行政问责制度是对行政机关及其工作人员，不能履行或者不能正确执行法定职责，损害了社会和人民的利益，扰乱了工作秩序，问责的主体对其进行质疑并且追究相关的责任，最后按照相关的法律法规和规章制度等进行问责的制度。行政问责制度的推行是我国依法行政、依法执政、建立法治国家的理念的制度体现，它的实行促进了我国民主社会和社会进步，加快了我国建立责任型政府的步伐，提高了党和政府的执政能力，增强了我国政府人员的素质。

一 、我国的行政问责制度的发展情况

我国的行政问责制度经历了一个提出、摸索、建立、实行的过程。在二十世纪八十年代时期，我国提出了行政问责制度。新中国时期为了实现民主革命，中国共产党提出了许多问责的思想。但是由于“文化大革命”的影响，很多的政治制度遭到了严重的破坏，行政问责制的研究也停滞不前了。随着改革开放的到来，社会政治经济都逐渐发展起来，各级人民政府开始逐渐恢复设立行政监督机构。行政监督机构的建立是我国行政机关内部进行问责的一大进步，它的建立对于我国的行政问责制度具有深刻意义。随着改革开放的深入，党和国家更加重视行政权力的运行，不断加强对行政权力的监督和约束，相继颁发了一系列的规章制度，促进了行政问责制度的进一步发展。我国的行政问责制的奠基石是2003年的一场突如其来的非典。这场严重的公共卫生事件掀起了我国大规模追究官员行政责任的浪潮，这也标志着我国行政问责制度的全面推行。

（一）颁布了一系列国家层面的法律法规，完善和发展行政问责制度

非典之后，随着我国行政问责制度的逐渐完善，党和国家制定并颁布了一系列的法律法规，我国的行政问责制度得到了多方面的发展和完善。

2003年我国“非典”疫情暴发以来，中共中央、国务院着力强调的工作重点之一就是建立一个运转高效、能够迅速对事件做出反应的突发公共卫生事件的应急机制。于是国务院出台了《突发公共卫生事件应急条例》。国务院早在2003年5月就颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，对突发的公共卫生事件的预防与应急的处理、报告和信息的发布及其法律责任等进行了详细的规定，并且对突发公共卫生事件中的相关部门及其相关领导应当承担的责任进行了明确的规定。

2007年国务院出台了《中华人民共和国政府信息公开条例》,它规定了行政机关应对其在执行行政行为时获得的、整合的信息以特定的形式进行记载、保存，并且对这些资料进行完整地、应时地公开。公民、法人和其他组织通过对政府信息的公开，及时了解涉及自身的利益的事项、行政机关职能和办事程序等建设情况，并对政府的行政行为进行监督。公民、法人和其他组织还能对政府公开的信息提出质疑，并能采用口头提出或书面形式等方式要求行政机关给出回复，这为公民、法人和其他组织对政府的行政问责提供了便利。

2009年6月，国务院颁布并实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，它对决策失误、工作失职、政府职能部门管理、监督不力、滥用职权、对群体性、突发性事件处理不当、违反干部选拔任用工作有关规定以及其他失职行为而造成重大损失或者恶劣影响的七种问责情形进行了规定。该规定明确指出了我国对党政领导干部实行问责的方式：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。^[1]该规定还对实行行政问责的程序以及可以从轻问责的情形进行了明确规定。这是一部对政府内部干部进行问责，坚持以权责相一致、依法治国为中心的规定，它培养和增强了行政领导及其下属的责任意识。这部规定对于规范我国行政问责具有重大的作用。但它仍有模棱两可的地方，它并没有对行政问责应当在什么情况下执行等并无明确的说明，这仅仅是一个在内部对行政领导进行问责的规定。 ^[2]

2013年随着党的十八届三中全会的召开，为了贯彻会议精神，并结合了十二届全国人大二次会议的精神，国务院通过了关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见。这份报告对2014年工作总体部署和重点工作做出了解释。它在2014年政府的重点工作中指出要加强事中事后的监管。它指出了要实现责任和权力同时下放，坚持放管同步并且达到同样看待。它还指出要加强推进政府信息的共享，加快社会信用体系的建设。^[3] 我国的行政问责主要属于事后问责，然而政府加强事中事后的监督是对行政行为的防患于未然，它在一定程序上避免了行政问责的启动以及执行。它的推行使公民、法人和其他组织对政法信息的了解更加及时和全面，这无疑对行政问责的程序提供了方便。

（二）从中央到地方迅速展开的行政问责

2003年我国从中央到地方政府，掀起了一场轰轰烈烈的“问责风暴”。各地政府根据各地的实际情况相继颁布了一系列的问责制度的规章，这些规章对于行政机关和内部人员行使行政行为、发挥行政权力和行政失误等方面做出了责任追究。

2003年，长沙首个颁布了地方行政问责规章，《长沙是人民政府行政问责制暂行方法》对长沙市人民政府行政问责的目的、对象、内容、方式等等方面做出了较为全面的规定，这一办法的推行强化了行政责任制度，促使行政人员依法行政，加快了建设廉洁、高效的政府的步伐。重庆市政府颁布实施了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，这一办法自2004年7月1号起施行。这一办法对行政首长问责的情形进行了详细规定，其中包括：“效能低下，执行不力、责任意识淡薄、违反法定程序”等情形，并对问责的方式进行了阐述。2013年杭州市政府发布了《杭州市行政败诉过错责任追究办法》，该办法实行“谁败诉、谁承担”和“权责一致”的原则。杭州市政府对问责案件进行了明确规定：事实不清、超越或滥用职权、违反法定程序、执法行为明显不当、适用依据明显错误以及无正当理由不履行或拒绝、推诿履行法定职责以及未依法履行答辩及举证义务等各种违法情形而被人民法院或行政复议机关撤销、变更、确认违法或责令履行、责令国家赔偿的各类行政案件。^[4]同时，还对实践中存在的虽未败诉、但同样存在行政过错的六类案件进行了规定。这一规定对行政问责的范围做出了规定，明确了相应的行政责任，推动了行政问责制的发展。

（三）网络行政问责的发展

截止2014年我国的网民人数已经将近接近6亿，人民的生活离不开网络，越来越多的百姓都选择从网络中获取信息，发表自己的观点。公民借助互联网参与政治，对行政进行问责，已经成为我国民主化建设的一个不可或缺的途径。“网络问责”作为一种新的监督形式，已经逐渐渗透到中国的政治生活中。网络问责是指政府或者网民通过互联网了解时事，并且对事件的相关负责人进行监督和质疑，对其违法、失职等不当行为进行揭露。网络问责是互联网时代一定的产物，这已经深刻地影响我们政治生活，互联网的进步将会使得它以一种很平常的方式存在在我国的问责方式中。

典型的网络问责案例莫过于大家熟知的“手表哥”周久耕。2008年南京市江宁区房产局局长周久耕由于不当言论被网友发帖呼吁对其展开“人肉搜索”，其后网友对周久耕的抽“九五之尊”进行了怀疑，一条烟1500元，可以抵上下岗工人几个月的低保；他所戴的手表是“江诗丹顿”，价值约100000元；他所开的车是“凯迪拉克”豪华车，其价格更是不菲。随后又有网友称周久耕的弟弟和儿子都是其管辖区的建材商。一时间，周久耕被推上了风口浪尖。南京市江宁区纪委随后免去了他局长职务并且进行了立案调查。2009年8月5日，南京市检察院对他提起诉讼，其罪名是贿赂罪。2009年10月10日，南京市中级法院一审判处周久耕有期徒刑11年。从网民发现周久耕的奢靡生活到其被南京市江宁区纪委免职，仅仅用了14天。

网络问责的正在成为普通公民参与行政问责的重要渠道，它是开放的、平等的、基层的、同种异体、快速的、互动的、分散的和聚集的特征。网络问责推进中国民主化进程，加快建立责任政府，增强了我国公民政治参与意识。这是一种“从下往上”的监督体系，是互联网时期的一种新的方式，它更加符合了社会主义民主政治要求。

二、我国实行行政问责制度的意义

（一）强化规范行政行为

行政人员应该依法行使人民赋予的权力，如果没有一个问责制度，行政人员就会滥用职权或者使用职权谋取私利，行政人员的失职或者不作为就不会得到相应的惩罚，行政人员就不会对权力有一种敬畏的思想，这势必会对国家和人民的利益造成损失。实施行政问责制度，能够监督行政人员依法履行行政职责，增强行政人员自身的责任心，对政府和行政人员的行为全面制度化的约束和监督，加快建立责任型的政府。

（二）促进社会主义民主政治的发展

行政问责制对传统的“官本位”思想造成了一定程度上的冲击，中国多年以来的君主专制使得这一思想根深蒂固。在“官本位”的传统思想的影响下，部分人认为做官就能光宗耀祖，就能拿到丰厚的俸禄、享受终身待遇，从此过上繁荣富贵的生活，一些人还认为一日为官终身为官，当官就可以行使权力，一人当官全家受利。行政问责制度在中国构建起崭新的“民为本”的观念，领导干部为官的目的不再是享受而应该履行公共管理和提供公共服务的职能，他们必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民的监督。行政问责制使得政府的领导理念一致、方向明确。政府和其行政人员为了顺利行使自己的职能都避免不了重视与民众的沟通，切身为民众的利益着想，真正履行“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

随着经济全球化的影响，中西方的交流日益频繁，我国也在不断借鉴西方国家先进的政治体制。我国的行政问责制度在欧洲发达国家的影响下，不断走向成熟规范的道路。行政问责制度是我国政治体制改革中的一个重要环节，也是民主政治建设的一大进步。随着互联网的发展，行政问责制逐渐成为人们参与民主政治关注的焦点，越来越多的公众通过各种方式参与民主政治生活，进一步加快民主政治的发展。

（三）提高行政人员的素质

行政问责制度的实行有利于行政人员转变工作作风。行政问责制度要求行政人员依法行政，其行政行为必须对人民负责并且受到人民的监督。长久以来，我国政府中的某些领导干部只知道享受人民赋予的权力所带来的福利，却不愿承担相应的义务和责任，在一段时期内“功劳大家抢，过失人人推”、“无过便是功”成为普遍现象。^[5]由于以前并没有对行政人员的职责明确规定和过硬的考核标准，领导干部责任制往往成为了一句空话。特别是经过集体讨论的腐败工程、政绩工程，一旦被查出来，最终也难以去追究具体的责任人，这就造成了领导干部队伍的责任意识淡薄，损害了政府和行政人员在人民群众中的整体形象。然而，行政问责制度的实施，将日常的行政行为纳入了问责的范围，督促了行政人员“在其位，谋其职”。有了行政问责制，一方面行政人员在行使其权利时有了一种压力感，增强了其责任心，另一方面也起到了很好的示范警示作用，培养了行政人员积极进取的精神。行政问责制端正了行政人员积极进取的工作态度，增强了行政人员的自律自警意识，树立为人民服务的思想，对行政人员自身的素质提出了更高的要求，提高了行政的效率，进而树立起行政人员队伍的良好形象。

（四）树立政府良好的形象

行政问责制度的实施对政府提出了更高的要求，政府的行政行为受到人民的监督。任何一个国家、任何一种体制、任何一个执政党都会面临着公共权力泛滥成灾的威胁，都会提倡公共权力的廉洁，因为这关系着国家的兴衰存亡。^[6]

行政问责制度的实施是我国建设责任政府的必然要求。责任政府是政府行使公共权力，积极回应并满足公民和社会的各种需求和履行其社会职能，并对政府推脱责任的行政行为进行质疑，最后承担其相应的责任。从责任政府的内在因素看来，这也是行政问责制度的基本要求。行政问责制的实行必然要求各级政府慎用自己手中的职权，认真履行自己的职能，在违法失职的情况下承担起自己的责任。责任政府是以责任约束政府、以责任制约权力为目的的，这样可以塑造起一个对自己的行政行为负责并且值得民众信赖的政府形象。

行政问责制度是一项反腐倡廉的重要制度，它的推行也对廉洁政府的建立起到了促进作用。目前，腐败是我们党和国家面临的一个重大社会问题，习近平在十八届中央纪委二次全会上指出“党风廉政建设和反腐败斗争是一项长期的、复杂的、艰巨的任务。我们要坚定决心，有腐必反、有贪必肃，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，以实际成效取信于民”。^[7]自此，党和国家对腐败进行了强力的打击，各地也查办了一批腐败堕落的官员。行政问责制也可以说是一种权力的监督和制约，它是监督各级政府和其行政人员是否认真执行了自己的职责。通过对行政人员履行职能过程的监督和质询，可以发现其在工作中存在的违法失职的行为，往往可以发现有没有腐败的行为。严格的行政问责制可以将腐败扼杀在小的贪污受贿的行为中，对腐败的及时、有力的查处可以对全体行政人员做出警示，从而杜绝行政人员的侥幸心理，自觉约束自己的行为，最后推进了廉洁政府的建立。

（五）加强社会主义法治建设

行政问责制的实施要求行政人员依法行政，这就必然要遵循我国法治建设的基本原则，即有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。依法治国在于依法治理国家，而这依赖于国家权力的直接行使者即各级国家官员和政府行政人员。行政问责是对政府和政府人员的问责，这在一定程度上有利于加强社会主义法治建设，真正做到法律面前官民平等。

（六）加快与国际接轨的步伐

目前西方国家的行政问责制度已趋向成熟，推进行政问责制是世界上比较通用的做法。在西方的一些发达国家人们普遍树立了“做官有责任、做官有风险”的意识。在这些国家中政务官一般是随着内阁的进退而进退，他们普遍被叫做“候鸟官员”；而事务官大都是专业的技术人员，并不需要对政党从一而终，他们被称作“常驻官员”。^[8]但是，这两类官员都必须对自己的行为、结果负责，有义务公开自己的政治活动，同时需要接受群众的监督和质疑，需要对其进行考核和评估，并对其过失的行政行为采取起诉和罢免职务等处理方式。由于各个国家的国情不同，也就决定了各个国家行政问责制度的具体规定和操作方法有所不同，但是各国都遵循着一个共同的原则：掌握公共权力的人有权必有责，违法违规必追究。

三、建立健全行政问责制度

在中国行政问责制度经历了一个发展的过程，从点到面，从零开始，由浅入深。行政问责制度的发展还在一个不断前进的道路上，因此仍然存在一些缺陷。因此，为了完善行政问责制度，可以从以下几个方面下手：

（一）树立行政问责的理念

理念的创新是制度创新的基础。我国推行行政问责制度的过程中，树立正确的行政问责理念是必不可少的。^[9] 由于我国仍存在着浓厚的封建的官本位的思想。在两千多年的封建历史影响下，以皇权为中心的行政体系在人民的心中根深蒂固。人们就认为当官了就走上了富贵之路，不能很好地进行民主行政，不能深刻地理解“国家的权利来源于人民”。所以要传扬政治民主化、制度法制化、全心全意为人民服务、一切权力来自于公民的观念，对有违人民的利益的行政行为进行责任追究。

（二）明确行政问责的主体

行政问责的主体即是“由谁来问”。我们把行政问责的主体分为同体问责和异体问责。同体问责是指上级行政部门对下级的问责，即同一系统内部的监督。异体问责是指外部对行政问责客体的问责,即权力机关、司法机关、民主党派、公共舆论、新闻媒体、普通社会公民等发起的问责。

我国的行政问责主体存在着单一性。目前，国内主要采取的是同体问责，即上级政府来进行问责工作，并且以行政机关中的法律法规和规范性文件等作为问责的依据。在这一问责下，由于存在着官官相护的不良风气，行政问责往往是做些表面工作，没有真正地从公众的利益考虑，问责制度的落实也会受到制约。对此，应当适当加强异体问责。从我国的法律效力来讲，人大的问责应该是最具有权威的。人大不仅是拥有问责的权力，还拥有对问责结果的处理能力。但是人大往往是政府问责之后才介入，更多的是形式上的问责。这主要属于一种事后问责。

由此可见，我国目前的行政问责仍然以党政机关内部的同体问责为主,人大问责、司法问责、民主党派问责、舆论问责与公民问责尽管在理论上是成立的,但是在实践中还基本没有发挥作用。因此,为了增强行政问责的成效,行政问责的同体问责和异体问责应该有效地结合，鼓励实行多元化问责主体问责。

（三）明确行政问责制度的客体

行政问责的客体即是问责的对象，通俗地概括就是“向谁问”。行政问责的客体是各级政府机关及其工作人员，但主要是负有指导责任的各级领导者和相关负责人。

在我国由于长期的党政职能不分，党的各级行政机构直接对国家事务进行领导，许多非行政机关的人员也纳入公务员的队伍，一些事业单位的管理也参照了我国公务员的管理办法，在一定程度上造成了权责不分的情况。比如说一个市长既是政府的首脑又是党委的首脑。这样就造成责任的界限不分，问责对象不明确。

在行政问责制度的推行下，为了能分清责任主体，行政问责制必须规定行政机关、行政领导以及行政工作人员的职能，以求明确问责追究的责任对象，加快建立责任政府，达到责任政府的目标。责任政府要求本着谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的原则。

（四）完备行政问责制度的程序

行政问责的程序即是“如何去问”。问责中的“问”的过程应该包括质疑、弹劾、罢免等方面的程序要求。行政问责程序主要包括启动、问责和救济三方面。^[10]启动就是行政问责的受理机关，对行政问责案件进行受理、检举、控告，对其受理的期限、处理期限等方面进行规定。问责是规定行政问责决策权的主体、问责的权限等方面的内容。救济就是在做出问责决定后，对问责官员的救济权利，主要包括救济的途径、救济的方式和救济的时限等。

目前我国的行政问责程序还存在许多问题，行政问责的处理程序总体过于简单。一方面，行政问责的启动大多数是迫于外界舆论的压力，中国的问责基本上遵循这样的轨迹：只有发生重大的生产和安全事故时，才会问责相关的责任人。只有引起相当大的舆论时，相关的部门才会启动问责制度，罢免几个相关的官员，给舆论和大众一个交代。在我国行政问责往往处于被动的状态，没有重大事故的发生就没有问责制度的启动，这就使得那些没有产生不良影响但是可能存在失职情形的行为没有正式地引入问责程序，这间接造成了行政机关和行政人员的不作为。另一方面，对于已经发生的重大事故等情况的问责在程序上还不规范。一是表现在问责程序的启动上，我国的行政问责大多数是由政党机关启动的，很少是由人大、媒体、公众等其他主体启动的；二是表现在行政问责调查上，问责的相关调查的程序规定不够明确。三是表现在问责对象上，责任人应该向谁报告问责问题；四是表现在问责的处理方式以及官员的复出制度上还存在着缺陷。^[11]

因此，行政问责制度需要对已经造成不良影响的失职行为和虽然没有造成不良影响但可能存在失职的情形都进行程序上的规范，同时对问责程序的启动对象、问责对象责任、问责处理的方式等方面进行发展和完善，并且对问责程序努力做到公开化。

（五）健全行政问责的责任体系

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