论国际法上的难民保护问题

论文总字数：12944字

目 录

摘要 ……………………………………………………………………1

关键词……………………………………………………………………1

一、引言…………………………………………………………………3

二、国际上难民保护存在的问题 ……………………………………3

（一）国际公约在难民保护上存在的问题 ………………………………………………3

（二）难民保护机构在难民保护上存在的问题 …………………………………………4

（三）国家在难民保护上存在的问题 ……………………………………………………5

三、国际上对难民保护措施的完善……………………………………7

（一）完善难民地位公约 …………………………………………………………………7

（二）完善联合国难民署 …………………………………………………………………8

（三）完善各国难民保护的措施 …………………………………………………………8

四、我国难民保护的思考 ……………………………………………9

（一）我国难民保护的现状 ………………………………………………………………9

（二）我国难民保护的完善………………………………………………………………10

结语 ……………………………………………………………………10

参考文献 ………………………………………………………………11

致谢 ……………………………………………………………………13

论国际法上的难民保护问题

刘建锋

，China

Abstract：The refugee problem in the Syria war, once again aroused people's attention, the convention on refugees and UNHCR no longer meet the requirements of the times and the reality of the situation, need to modify the status of the refugee convention, and the UNHCR reforms to solve this problem. China as a big country in the world, need to fulfill their international obligations. Under the related laws to deal with the problem of refugees, improve the relevant measures, and the establishment of relevant institutions.

Key words：Refugee protection；Convention on refugees；UNHCR

1. 引言

叙利亚最小难民艾兰在土耳其海滩遇难的照片震怒了全世界，同时也再次引发了人们对难民问题的关注。自叙利亚爆发内战以来，已经有超过400万叙利亚人逃往国外，760万人流离失所。而且，难民船只沉没、拒绝难民入境、难民死于战火等现象时有发生。叙利亚难民问题不仅反映了战争的残酷性，而且反映了国际上对难民保护存在严重的不足。因此，对于难民问题给予高度关注是极有必要的，尤其是在其界定、产生原因以及当前现状等方面。

首先，我们应该加强对“难民”定义的理解。“难民”一词最早出现在以色列的《旧约全书》，它将为逃离战争而向亚伯拉罕寻求庇护的人们称之为“难民”。^[1]后来，伴随着时代的发展以及二战的结束，《关于难民地位的日内瓦公约》将难民定义为“由于1951年1月1日以前发生的，并有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、某一社会群体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人。”^[2]但是，《难民地位公约》对难民的定义，存在着时间和空间上的局限性。于是，为了更好地适应时代发展的需要和解决难民问题，1967年《关于难民地位议定书》打破了《难民地位公约》时间上存在的局限性，使它成为了一个具有普遍指导意义的国际公约。但是，随着经济全球化、互联网时代的到来，国际上难民定义的局限性也日渐突出，也对难民定义及难民保护提出了新的要求。

其次，我们应该探究一下难民产生的原因。由于国际形势的不断变化，难民产生的原因不再只限于政治迫害。战争和武装冲突、宗教信仰、民族问题、种族问题、经济全球化以及生态破坏都是难民产生的原因。因此，如何在新形势下，面对和解决新型难民问题，以及保护不同类型的难民，成为当今国际社会急需解决的问题。

最后，我们应该进一步了解国际上难民的现状。进入21世纪以来，非洲和中东地区的难民数量，因为战争和武装冲突迅速增长。另外，多数难民生活在社会的最底层，经常受到压迫和威胁，他们连最基本的衣食住行都得不到保障，更不用说就业、医疗、教育等保障，并且还有些难民最基本的人身自由也受到限制，他们不能享受到庇护国的政治权利，有些难民的生命都得不到保障。

在难民问题上，就我国而言，中国是世界上最大的发展中国家，也是第二大世界经济体，在以往难民的接纳、安置问题上，中国一直在遵守国际公约的前提下，积极履行国际义务，并在难民保护上发挥了重要的作用。但是中国至今仍然没有制定和颁布难民法，这使我国在难民保护上经常处于被动地位，不能很好地发挥我国在国际难民保护上的积极作用。本文试图从国际法的角度，探究国际社会以及我国在难民保护上存在的问题，并对此提出一些合理化的建议，以推动难民保护问题的解决。

二、国际上难民保护存在的问题

（一)国际公约在难民保护上存在的问题

难民地位公约和难民议定书一直以来作为国际社会处理难民问题的法律依据，发挥了不可替代的作用。但是，随着新形势地不断变化以及新类型难民的出现，将难民定义的范围过于狭窄，已经不能再满足当前时代发展的需要，并且在一定程度上限制了保护难民的范围，过分保护政治难民，但是难民产生的原因很多，比如战争和武装冲突、经济、文化、社会、生态等原因。并且根据联合国难民署2014年《全球趋势报告》显示，战争和武装冲突是当今国际社会产生难民的主要原因。2014年，全球超过53%的新增难民来自于以下三个存在战争和武装冲突的国家：叙利亚、阿富汗、和索马里。其中，叙利亚难民有388万人，阿富汗难民有259万人，索马里111万人。^[3]因此，难民地位公约对难民的范围界定的过于狭窄，公约并没有将战争和武装冲突、生态环境破坏以及经济等原因被迫离开本国的人涵盖在其保护范围内，这存在着明显的不合理性，只能使少数人能够得到公约的有效保护。这明显违背了公约当初制定的意义。另外，难民公约还存在着时间上的限制，这在一定程度上也削弱了其在国际难民保护上的作用力。

公约对难民含义的界定过于原则性，因此，某些主权国家为了实现自身的最大利益，往往会对难民定义任意做出扩大或者缩小解释。特别是在加入某些国家的利益，判定难民是否符合救助和保护的情况下，某些国家更愿意接收逃离自己敌国的难民。另外，公约的程序性规定不够完善，公约只详细地规定了难民应该享有的实体权利，但是对难民身份的取得及难民的权利真正得到保障等程序性事项并没有做出相关规定。此时，主权国家往往会根据本国的实际情况，通过立法来完善难民保护对的程序性事项。但是，某些国家通常会利用甄别、庇护、除外程序等程序性事项的缺失，以实现自己某些政治利益。因此，某些主权国家往往会利用公约存在的这种漏洞，逃避自己应尽的国际法上的义务。

1. 难民保护机构在难民保护上的问题
2. 难民署缺乏强制性

国际上难民的保护主要通过主权国家。因此，主权国家的意愿和能力决定了主权国家对于难民接受与保护与否。难民署作为难民保护主要的国际组织，其权力是有限的，它不具有强制性，也不可能超越主权国家，要求主权国家必须解决难民保护问题。另外，联合国难民署章程规定难民署的第一项职能是监督难民地位公约的实施，并没有规定难民署具有强制力。因此，在救助、遣返、安置难民以及解决其它难民的实际问题上，联合国难民署的主要职能是倡导和协调，并且主要起的也只是临时性的作用。因此，难民署很难采取有力的措施，对违反公约义务，侵犯难民权利的行为，进行有效地制裁。

1. 难民署的经费不足

联合国难民署的救助经费主要有政府捐赠和个人捐赠两个来源，并且其中主要是来自政府捐赠。联合国难民署和其他国际机构一样，也经常出现经费不足的情况，每年预算的2%由联合国拨款，余下的98%由各国政府认捐。^[4]另外，捐款不存在强制性，导致捐款常常不能够到位，而导致难民署处于被动的地位，无法充分满足难民的实际需要，也不能妥善地解决出现的大量的难民问题。

1. 国家在难民保护上存在的问题

国际社会上的难民保护主要依靠主权国家和国际组织，但是，国际组织特别是联合国难民署作用的发挥、工作的开展又主要依靠主权国家的协助和配合，因此，难民保护的真正主体是主权国家。但是，国家在难民保护上还存在许多缺陷和不足，某些国家常常会利用国内法的方式，来规避国际公约及国际法上一些规则、原则的适用，以此逃避自己在难民保护上应尽的国际义务，减少难民的接收和保护。另外，恐怖主义的出现又给国家在难民保护上提出了新的挑战。

1. 难民接收国存在的困境

第一，通常情况下，难民涌入接收国是突发性的。大多数难民并没有经过接收国的批准，而是以既成事实的方式进入接收国境内的。这样往往会形成法律的真空，威胁到接收国的国家安全，并损害了接收国家的主权。^[5]

第二,难民的涌入会给接收国经济和社会带来巨大的压力。大量的难民涌入会改变当地的人口结构，加大当地的住房压力、就业压力、基础设施压力以及社会治安难度，导致当地犯罪率上升。比如，位于约旦境内的叙利亚难民营，偷盗、抢劫、强奸等刑事案件时有发生。另外，许多犯罪分子会借难民的身份从事违法犯罪活动，并且凭借难民的身份逃避法律的制裁。

第三,难民的大量涌入会加大接收国的生态环境压力。卢旺达内战产生的难民，大量涌入非洲的坦桑尼亚、扎伊尔等国家，^[6]为了生存，人们砍伐了大量的原始森林，并且捕杀了大量的野生动物，这使当地的生态环境进一步恶化，加重了当地的环境压力，并且形成了一个恶性循环，导致环境难民的产生。因此，难民对生态环境的影响已经成为很多国家的考虑接收难民的重要因素。

1. 接收国对国际法规的认知存在不同

主权国家由于政治体制、经济政策、文化传统、宗教信仰等的不同，各个国家对于国际公约的认知存在不同，对于国际法上的难民定义、难民类型等也存在不同的认识和理解。这使得如何界定“非法移民”与“难民”，成为世界各国普遍需要解决的问题。某些非法移民凭借着难民与移民的模糊界限，以实现移居他国的非正当目的。比如：我国的某些不法分子，打着“受到民族歧视”等旗号，移居他国，实际上是为了恶意诋毁我国，逃避我国的法律制裁。因此，许多主权国家迅速制定严格的入境政策，以此来解决非法移民问题。比如，移民政策一向宽松的加拿大，在2002年对移民入境法进行了修改，对移民入境加强了限制。此外，这种严格的入境政策，在一定程度上也限制了对难民的保护。

3、“不推回原则”实践中存在的问题

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