我国公务员绩效考核存在的问题和对策

论文总字数：10437字

摘 要

当今，公务员绩效考核改革成为社会关注的焦点之一。虽然我国针对公务绩效考核的改革作了很大的努力，但也存在着绩效考核不科学、合理的现象。因此，如何才能解决公务员绩效考核中存在的问题，使得公务员绩效考核制度不断健康的发展，成了政府和社会急需解决的问题。本文通过查阅相关文献和报道，了解了目前公务员绩效考核的现状，归纳出了公务员绩效考核中存在的问题。将明确的考核目标、针对性的考核内容、全面的考核主体、定型性定量相结合的考核方法作为立足点，强调内外部监督的作用，提出一些解决问题的可行性对策。

关键词：公务员；绩效考核；现状；问题；对策

China"s civil service performance appraisal problems and Countermeasures

Lu Yan

（Wentong College, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu 223001）

Abstract: Today, the civil service reform has become the focus of the performance appraisal of social concern. Although China"s reform and for public performance appraisal made a great effort, but there are also scientific performance appraisal and reasonable phenomenon. So,how can we solve the performance appraisal of civil servants the problems, making the civil service performance appraisal system for continuous and healthy development, government and society has become an urgent problem. Through access to relevant documents and reports, understand the current status of the civil service performance evaluation, performance appraisal of civil servants summed up the problems. The assessment methods clear assessment objectives, targeted assessment content, a comprehensive assessment of the subject, the combination of stereotypes as a quantitative standpoint, emphasizing the role of internal and external oversight, put forward some feasible countermeasures to solve the problem.

Key Words: The Civil；Performance appraisal；Current situation；Question；Countermeasures

随着我国改革开放的步伐不断深入，进一步深化政治体制改革已经迫在眉睫。特别是近几年来，“公务员考试热”，使得公务员这个特殊群体，越来越多的被人关注， 面对这一现状，我国开展了诸多积极地尝试，旨在提高公务员绩效考核的整体水平。“但是，由于历史和现实的一些原因，我国公务员的绩效考核却存在一些问题。 这些问题严重影响了其作用的发挥。在新的形势下，完善公务员的绩效考核制度，使其更好地同现实工作相契合，是优化我国行政管理，推动我国各项事业发展的重要措施。”^[1]

1. 公务员绩效考核现状

随着我国改革开放的深入，必然推动着行政改革。在近十几年中，针对我国公务员进行绩效考核的呼声也越来越高。从中央到地方，各级政府部门已经开始对公务员绩效考核的改革进行了尝试，以适应行政改革的步伐。

(一)考核内容和指标

1993年，《国家公务员暂行条例》颁布，标志着我国公务员制度正式建立。“公务员的考核标准按照《国家公务员暂行条例》的规定是德、能、勤、绩四个方面，其中以工作实绩为考核重点。而现行的考核标准却无视这些差别，笼统地以德能勤绩的标准来要求，其结果只能是千篇一律，使得考核难以起到应起的作用。”^[2]一般而言，绩效考核制度应该以职位分类为基础，根据不同部门、不同职位类别、不同等级的职位制定出具有差异性的考核指标体系。目前实行的考核标准以“德、能、勤、绩、廉”作为考核内容，并且针对不同内容做了简单的定性说明。在实际操作过程中很多考核单位对这些简单的定性说明作为了考核的依据，从而使得考核内容大同小异，定性考核内容较多，没有体现出不同职位类别、不同级别公务员的基本要考核要求。我国现行的考核标准过于模糊，更多地体现了政治性评价的色彩。

(二)考核程序

从考核主体来说，在我国公务员体系中，大部分部门的在绩效考核中，考核主体主要以上级领导为主，轻视群众考核；从考核的时间来说，我国目前实行的考核还是按照年初制定相应的考核指标和考评方式，年终进行年度考核。很少重视公务员的日常绩效管理；从考核具体实践来说，我国目前实行的考核方式还是以定性考核为主体，定量考核所占比重较轻。“考核评价方法主要采取填写各类测评表的方式进行，多数精力都注重研究测评表的内容设置是否全面，对测评的方法较为单一。”^[3]绩效测评的方法简单，停留在表面。大部分单位将绩效考核简单地想象成填写表格，公务员对这一年度的工作进行总结，并且填写相关的年度考核表。在测评数据来源方面，虽然有些地方政府听取了群众的意见和建议，但是在对这些意见和建议的采纳程度并不是很高，对绩效考核的影响较小。

(三)考核特征

考核的法定性，我国公务员绩效考核由《公务员法》作为法律依据，限定了绩效考核的管理权限，考核主体依法进行相关的法定考核程序。考核的相关内容根据法律规定报送上级进行审批。考核的区域性，我国是一个多民族的国家，实行民族区域自治政策，加之各省的省情状况复杂，这就促使我国在实行公务员绩效考核时中央进行统筹，地方根据实际情况执行相应考核制度，形成了中央与地方相结合的模式。考核结果运用性，2008年出台的《公务员奖励规定（试行）》中规定，对公务员的奖励分为：一、二、三等功、嘉奖和授予荣誉称号五种方式，奖励周期一般为五年。具体的操作规定为，年度考核优秀的公务员进行嘉奖奖励；连续三年优秀的，记三等功一次。根据相关规定对授予荣誉称号的公务员，给予省部级以上劳动模范和先进工作者的待遇。每一级的奖励都伴有一定金额奖金。在一定程度上将绩效考核和奖励相结合。

1. 公务员绩效考核中存在的问题

通过近几年不断尝试，各级地方政府都结合自身的实际情况，制定出了适合本地区公务员绩效考核的制度体系。但是在近几年的实际操作中，公务员绩效考核中诸多环节都存在着些许问题，绩效考核漏洞频出，绩效考核制度并没有起到真正作用，甚至在部分地区将绩效考核停留于形式。

（一）考核指标较为抽象，考核内容缺乏针对性

我国现行的公务员绩效考核制度中，“宏观与抽象是我国公务员绩效考核指标的一个通病。例如，衡量“政治素养”，采用的指标是“坚持党的领导，坚持中国特色社会主义信念”或者“坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线”等；衡量“开拓创新能力”，采用指标是“发现新问题、产生新思路、提出新观点和找出新办法”；衡量“工作质量”，采用指标是“完成目标任务符合要求，所提出的工作措施、工作思路切合实际”。类似这样抽象的指标，不仅难以有效地衡量公务员的实际工作，而且很难形成一致的理解。”^[4]我国公务员绩效考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，但是关于这五个方面的考核等级鉴定上，并没有详细、明确的定量指标出台。缺乏明确的的定量指标，会使考核主体在实际的绩效考核操作中带入一些个人主观因素，影响测评结果的公平性；考核的客体（被测评者）不仅会产生其对工作的努力方向的困惑，而且也会怀疑考核结果的公平性，从而产生消极心理，影响工作的积极性。

总量多、结构复杂是目前我国公务员结构上的特点。简单地可以将我国公务划分为三大类别：谋划、决策；管理、监督；实施、执行。每一类的职责性质和工作内容都大相径庭，三者之间缺乏可比性。将“德、能、勤、绩、廉”作为对所有公务员一般性指标的公务员法规恰恰却忽视了公务员岗位性质的差异。这种“一刀切”的考试标准缺乏考核的针对性，并且没有将考核维度进行细分且将其具体化，以适应我国庞大、复杂的公务员队伍。这种宽泛的考核标准缺乏实际的操作性，严重影响了公务员绩效考核的公平性，往往会导致绩效考核停留在形式主义。

（二）考核方法略显陈旧，考核程序缺乏监督

我国目前的公务绩效在考核的方法上存在一些弊端：绩效考核的方法大部分沿用了之前传统的方法，不符合政治体制改革的要求。随着改革开放的深入，公务员的工作内容也在随之进行着变化，传统的考核方法很难全方位的对其进行考核。我国目前还是以年度考核为主，轻视平时的考核。在平时考核和年终考核中主要采用四种考核方法：出勤记录、个人总结、上级评议、民主测评。其中，平时考核中考勤是最主要的考核方法之一。有调查结果表明：“67. 7%的人事管理人员表示本单位在平时考核中采用了考勤方法，其它考核方法依次是个人总结、领导评议、民主测评，分别占52. 90% ，48. 80% ，35. 80%。在年终考核中，主要采用的考核方法有个人总结和民主测评，92. 7%和90. 6%人事管理人员表示本单位在年终考核中使用了这两种方法，其它考核方法依次是领导评议和出勤记录，分别占77. 9%和46. 90 %。以上数据表明，公务员绩效的平时考核和年终考核在方法上具有较大差异。”^[5]

考核的主体还是以上级领导为主，考核程序缺乏监督。近几年，在我国逐渐推行大部制改革中， 人力资源与社会保障部的公务员管理部门承担着本级政府公务员的绩效考核工作。但是在绩效考核的实际操作中有些地方为了图方便，并没有严格地通过人力资源与社会保障部对政府人员进行考评，而是盲目地以被测评者的直接上级领导对其进行考核，并将考核的结果提交，考核成了走走流程的形式主义，上级领导具有较大的权限，可以说领导的评价成了考核的直接结果，并没有吸纳太多的群众的意见和建议，从而使得公务员考核成了领导说了算的模式，失去了考评的真正意义。 对于整个考核过程而言，绩效考核在实行过程中缺乏一定的内外部监督，虽然我国以实行“阳光政府”的政策，但是并没有很好的被贯彻执行，一些地方还存在着“闪电公示”的现象。在考核指标和内容的制定上很少涉及对外公示或者参考公众的实际需求等方面。

（三）考核等级模糊，考核结果与奖励脱钩

目前我国将公务员考核等级划分为以下四个等级：优秀、称职、基本称职和不称职。从近几年实际操作的结果分析，我们不难发现这样一个现象：绝大部分公务员的等级都集中在称职和基本称职，少数出现优秀、不称职。这主要由于考核内容界定的模糊性，主要以定性为主，定量为辅。并且由于公务员岗位性质的特殊性，其考核内容量化具有一定的难度。“公务员的工作成果往往表现为公共产品和公共服务的形式，其绩效不像企业员工生产的产品那样便于统计，甚至短期内都难以显现，导致衡量困难。此外，由于政府组织本身价值和社会大众目标的复杂化和多元化，使公务员的绩效价值也呈现多元化的特点，更加大了绩效考核的难度。”^[6]

考核结果应该得到正确的反馈，这样才能促使绩效考核正常的、良性的发展下去。绩效考核的目的就是要在正确评价一个人的工作的完成程度的基础上，通过一定的奖励使其在今后更好、更出色的完成工作。这不仅是一种考核，更是一种对个人努力的肯定。目前我国的绩效考核结果主要还是以被动接受为主，考核主体没有很好的与客体进行沟通。虽然设置一定的上诉渠道，但是限制太多，并没有得到很好的利用。奖励应该与绩效考核成正比。对获得优秀的公务员的奖励太轻或者对不称职的公务员惩罚过重的话，都会影响到结果反馈的合理、公正、公平。但是目前我国的公务员考核激励措施还是有限的，并没有起到很好的调动公务员工作积极性的作用。例如，年度考核中，所获不同等级的奖励相差不大，甚至没什么区别。《国家公务员考核暂行规定》：“国家公务员连续二年被确定为优秀等次或连续五年被确定为称职以上等次的，在本职务对应级别内晋升一级。”这样的规定使得表现优异的公务员和表现一般的公务员之间在晋升结果上并没有什么差别。但是在惩罚不称职等级时，《国家公务员考核暂行规定》：“连续两年考核被确定为不称职等次的，按规定将予以辞退”。从奖惩对应性上来看，处理的过于重，有点“一票否决”的意味，并没有与奖励成对应关系。因此，很多公务员在年度考核中都抱着称职就行，所以他们在工作中追求稳定，按部就班，并没有十足的积极性。

1. 解决我国公务员绩效考核问题的对策

我国公务员绩效考核改革的路的还很长，我们要正视存在的困难，理想化的解决对策或者完全照搬西方国家的做法，都不能从根本上解决目前我国公务员绩效考核的问题。针对公务员绩效改革中存在的问题，笔者抱着实事求是的态度，根据实际情况，提出一些具体可行的意见。

（一）考核目标：明确考核目的，建立有效的反馈激励机制

在整个绩效考核的流程中，考核目标的确立是整个绩效考核顺利完成的起点。当考核目标出现模糊时，会给接下来测评工作的开展带来巨大的阻力，甚至会使考核偏离其本意，从而失去考核的本来意义。因此，“在制定考核目标时我们要转变传统的理念，要以科学的发展观正确的政绩观为基础，改变以GDP论英雄的政绩考核观念，建立起社会公众对政府信任和支持的考核体系，以科学、合理、合乎工作实际的目标管理体系为考核依据。深化对公务员绩效考核工作的认识，将绩效考核作为提高公务员工作绩效、提高政府公共服务水平的途径和手段。”^[7]另外，考核目标在设定时应该要加强审核，以保持目标上下之间的一致性和整体性，防止个别部门为了考核结果的美观而降低完成目标的难度性。

作为一个良好的考核目标体系，单纯的将考核结果告知被考核者并且仅仅将考核结果作为奖惩的依据的话，考核中最重要的人才开发就没有得到充分的发挥。这就使得当我们制定考核目标是就要将结果反馈作为重要的组成部分之一。“绩效考核是一个持续的过程，有效的沟通和反馈不仅能使管理者了解被考核者工作目标的完成程度，而且通过沟通和反馈也能让被考核者知道自己的优势和不足，进而强化其责任意识，明确自己的努力方向，起到相应的激励作用。”^[8]加之，我们可以将考核结果与奖惩科学的进行结合，对考核中优异的公务员进行物质和精神上的奖励。例如，给予一定的奖金并且对其进行正面的宣传，可以对连续几年表现优异的公务员进行职务上的升迁，但是要与表现一般的公务员进行区分对待，以免影响公务员工作积极性。对于那些在考核中表现较差的，除非一些表现极端恶劣，失去了当一名公务员应有的资格的时候，有关部门可以通过相关法律规定，对其进行开除处分。更多的应该以批评教育为主，并且通过通告批评、停发相应福利等措施对其惩罚。对于那些连续几次考核表现不佳的，应该进行相应的降职处分。信息反馈是一个持续性的过程，我们不能仅在结果出来后才与被考核者进行沟通交流，更多的是应该在考核过程中。及时的与被考核者进行互动，首先这能更好的了解他们的最新动态，从而加强考核结果的准确性。其次，也能让考核着明白自己的不足，让其进行改正，已得到更好的考核结果。最后，沟通作为一种互动，能够让公务员体会到组织对其的关怀，增强其组织观念和团结性。

（二）考核内容：强化职位分析，实施针对性的分类考评体系

“职位分析是根据公务员工作性质、工作难易程度、责任轻重、行政角色大小及所需的资格条件等要素进行分类，评定等级，制定规范，作为公务员任免、调整、考核、奖惩等人力资源管理的依据。科学合理地设置职位，制定详细、规范、可量化的职位说明书，可以帮助公务员明确岗位职责和关键绩效因素，有利于考核者实施公开、公正、公平的考核评价。”^[9]由于我国公务员数量多、结构复杂的特点，在职位分析的实施上存在着一定的困难，即使是同一职位可能在不同的地域其职位内容可能也存在不同。因此，有关部门在进行职位分析时，应该结合本地区的实际情况，在不违背宪法和中央相关文件精神的前提下，执行可行的职位分析法案，不能完全照搬其他地方或者中央相关文件和做法。

公务员绩效考评，应该基于职位分析的基础上，制定出不同职位的考评体系，不能沿用传统的“一刀切”的做法。公务员的职务类型不同其职责也不同，我们要根据其所处的不同地域、行业、部门、职位，以“德、能、勤、绩、廉”作为基本标准，制定相应的考评内容。另外，我们应该还该还要注意考评体系的可操作性，考评内容太过宽泛化将影响考核的及时操作，因此，我们应该更多的考核内容贴近公务员的日常工作内容，这不仅能真实反映出公务员的工作能力情况，而且能让公务员了解自己岗位的职责，更为的完成本岗位的工作内容。

（三）考核主体：完善考核主体的全面性，主导“360度绩效考核”

“360度考核模型，也被称为全方位考核或多重考核，是近些年来在企业中较为流行的一种员工绩效考核模式，它是指由被评价者上级、同事、下属和客户等对被评价对象了解、熟悉的人，不记名对被评价者进行评价，被评价者也进行自我评价，然后由专业人员向被评价者提供反馈，以帮助被评价者提高能力、水平和业绩的一种考核评价法。”^[10]我们应该改变传统的以领导评价为主的绩效考核模式，绩效主体较为单一，这使得绩效结果可能存在着一定的片面性。公务员是一个较为特殊的群体，他们工作的资源来自于社会，因此他们的工作行为应该被更广泛的监督。公务员所服务的对象也是重要的考核主体之一，应该更多的吸收政府外部的主体参与到考评之中。我们应该建立一套由自我进行评估、上级对其评估、同事对其评估、其服务的社会公众对其评估的政府与社会评估相结合的考核制度。360度考核模型不仅能够拓宽评价主体，提供全面的评价信息。防止出现单一评价主体的片面性，评价结果较为准确、全面。而且还能提高社会公众的参与度，让作为公务员服务对象的公众更直接对其工作进行评价，提高了绩效考核的透明度，使得考核结果更加公平、公正。为了更加及时的了解社会公众对公务员的评价我们可以使用服务评价器、网上实名评价等方式收集相关信息。在评价权重上，我们可以采用上级评价为主，同事评价和社会公众评价为辅，同事评价和社会评价的总比总等于上级领导评价的模式，防止绝对权利的出现。

（四）考核方式：定性和定量相结合，突出专业机构的作用

我们传统的绩效考核的方法更多的倾向于定性考核，很少涉及到定量考核。这是由于我国公务员结构特点造成的，定性考核向定量考核过渡还需要一定的时间。但是我们不能否认西方的一些发达国家对其公务员的考核更多的是以定量考核为主，定性考核为辅。我们先行的定性考核模式虽然在考核操作性、速度等方面具有一定的优势，但是其考核的深度不够，考核结果停留在表面，并且主观随意性较强，从而使得考核结果很难具有说服力。在对考核方式进行改革时，我们应该借鉴西方发达国家的经验，将定量为主、定性为辅作为改革的总体思路，并且突出专业机构的作用。“专业机构的评估如审计部门进行的管理审计、效益审计，卫生部为医院设立的绩效评估体系，这类绩效评估的重点是促进专业领域中组织和个人绩效的提高。另外，可以充分利用一些研究机构的研究成果，或聘请一些研究机构对政府部门和公务员进行评估，如甘肃省政府曾委托兰州大学中国地方政府绩效评估中心对所辖市政府和所属部门进行绩效评估。”^[11]专业机构的评估尤其更加专业视角，能够较全面的制定一些公务员绩效考核制定。专业机构的参与不仅能够充分利用社会资源，而且能够更好的解决一些在定量考核制定过程中遇到的困难，帮助政府部门进行绩效考核制度的改革，使得考核制度更加科学、合理。

（五）考核程序：加强规范性，做好绩效日常管理，打造“阳光考核”

公务员绩效考核是一个持续化的过程，考核要经过多个程序：考核目标的制定、考核内容的确定、考核方法和考核主体的选择、考核结果的反馈等等环节。公务员考核程序中的每一个环节都要进行规范化、科学化和合法化。我国应该要制定出一套相应的法律法规，并且更加细致性的对考核程序作出相应规范。虽然我国已经出台了《公务员法》对公务员的绩效考核作出了一定的规定，但是只是从大致方针上进行规定，没有细致化的作出具体化的规定。《公务员法》更多是引导公务员的行为规范，强调中央对公务员绩效考核的政策方针。各地方应该结合各自实际情况，在不违背相应法律法规的前提下，制定出适合自身公务员绩效考核的地方性法律法规，强化绩效考核的规范性。考核程序的公平、合理性对整个考核的进行起到了举足轻重的作用。这不仅能够使得绩效考核顺利进行，而且还能提高绩效结果的公认程度。在绩效考核的执行过程中，我们要淡化年终考核的观念，更多的加强平时考核。我应该打破传统的观念，认为平时考核等同于考勤。例如，我们可以参照有些地方政府的先进做法，例如工作日志管理法，将公务员平时的工作内容通过日志的形式记录下来，作为平时考核的依据。工作日志法不仅能够更加细致反映平时公务员的工作内容，使得绩效考核依据更加直观，而且还能减小集中年底考核的成本。

公务员绩效考核程序不仅需要法律对其规范化，而且还需要外部监督使其透明化。我们在整个考核程序中，要尽可能多地对外公示考核环节的相关内容，通过外部监督使得整个绩效考核程序更加民主化。例如，我们可以通过相关网站，对绩效考核的某个环节进行意见征求，但是要实现要针对这件事情做好宣传，让更多人了解此事，已得到更加广泛的意见，使得公示的结果更加民主、透明。考核程序信息化，是我国未来公务员绩效考核改革的一个方向。虽然我们明白，改革的道路并非平坦，但是我们要勇于挑战传统观念，勇于创新。为建立一条具有中国特色化的公务员绩效考核道路迈出坚实的一步。

参考文献：

[1]熊玲.公务员绩效考核存在的问题与改进措施研究[J].中国管理信息化,2012(2).

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